科学可行的儿童营养政策应该明确营养改善的具体目标，要求各级政府做出具体承诺，采取相应的战略、行动，保证财政预算的支持。要形成坚定的国家承诺，有效的论证和沟通是关键。孟加拉开发的营养宣传工具卓有成效，明确展示了营养投资的成本效果信息，有助于财政部门做出投资于儿童营养的决策，现已运用于25个国家的营养项目中。在乌干达，支持 儿童营养项目的政治家，通过建立国会宣传委员会、为成员提供培训、与媒体沟通、向利益相关者反映儿童发展和营养计划的进展等，促进了项目的执行。我国的食盐碘化也积累了促进政府承诺的经验，值得在推动儿童营养政策的政治承诺中借鉴。 ^[1]

各国经验表明，儿童营养项目固然可以单独开展，但是作为一项国家计划，如果融入国家扶贫战略、小康社会建设、社区发展计划(如我国的城市社区建设和新农村建设)，作为核心指标对各级官员进行考核，那么更容易形成政府决策，在具体操作上阻力较小。

儿童营养不良是一个典型的公共卫生问题。实践证明，儿童营养项目与卫生发展项目相结合，可以取得更好的效果。世界卫生组织和联合国儿童基金会通过对700多个项目的系统回顾，研究将哪些干预项目结合在一起对儿童成长和发展最为有利^[1]，在12个最为有效的干预项目中有5个是营养方面的。可以利用现有的卫生服务体系，按照公共卫生的管理模式进行管理，政府对儿童营养项目应该采取其他类似公共卫生项目的公共财政政策，各级财政给予足够的资金支持。

我国新医改方案中，设计了农村孕产妇在孕前3月和孕期前3个月免费口服叶酸的项目，作为逐步实现基本公共卫生均等化的重大项目，标志着我国在综合营养项目上的突破。但是，针对孕产妇贫血、儿童微量元素缺乏等迫切需要解决的问题还没有制度安排。因此，应及早设计新的营养项目，将其列入未来改革特别是卫生发展改革的“十二五”规划。

(1)是全面覆盖还是特定人群

在儿童营养干预人群的选择上，发展中国家首先要在全面覆盖还是针对特定人群上进行权衡。对于财力不足的国家，政府应该考虑选择性地覆盖部分地区和人群。但是覆盖面不能过小，尤其在政策或项目实施之初，要让多数人成为潜在的受益者，避免大量的遗漏和偏性。泰国、印度尼西亚、哥斯达黎加和坦桑尼亚都是儿童营养不良减少快于经济增长速度的国家，其共同点是都开发了广覆盖的、以社区为基础的国家计划。

借鉴泰国、墨西哥的经验，在我国各地区经济社会发展不均衡的今天，应该优先考虑极端严重的儿童营养不良问题，优先解决问题更严重的贫困地区的儿童营养问题。所以，学生餐项目从贫困农村地区起步，并且采取全部覆盖的策略有利于项目的启动和实施。

(2)优先考虑什么年龄段的儿童

医学研究表明，多数儿童营养不良发生在怀孕期间到2岁，而且营养不良对健康的损害是不可逆的，因此，从医学上说，怀孕到2岁是消除儿童营养不良的关键期，应该优先关注。但许多项目却没有准确定位，带来较大的机会成本。例如，印度的ICDS项目，食品供给目标人群不明确和对实际操作缺乏细致的规范和界定，导致了3岁以下儿童所接受的干预不足，大部分食物流向了已经错过影响成长最佳年纪的4~6岁儿童。^[8]

建议我国像墨西哥那样，将儿童的营养、教育和卫生一起抓，以便于覆盖各年龄儿童。

(1)制定核心服务包

制定合适的核心服务包有助于获得中央政府对全国项目的财政支持。世界卫生组织和联合国儿童基金会支持的基础营养项目(ENA)围绕六项有效的基本营养服务在贝宁、埃塞俄比亚、加纳、马达加斯加和塞内加尔的社区进行试点，效果良好。^[1]

(2)不同条件下选择不同的服务包内容

在不同的经济、行政和政治资源的条件下，可以采取不同的策略尽可能推广儿童营养项目。在支付能力不足的情况下，可以推广维生素A、碘和铁等矿物质元素的补充、食物强化、免疫强化等；在管理能力薄弱的情况下，可以选择推广对管理要求不太高的项目，如免疫强化和口服补液治疗，维生素A作为免疫项目的补充等，或通过合同外包，由NGO组织或者社区组织提供服务，平衡政府薄弱的管理能力；在政府承诺薄弱的情况下，可以采取以下行动：在一两个较强势的部门内，只选择一两个干预项目以降低风险；从相对便宜和容易管理的干预项目开始或只在一个很小的地方开展工作；投资于以分析和证据为基础的宣传工作，强化政府的承诺。

由于受政治周期的影响，政治家倾向于推行在自己任期内看出效果的短期营养改善计划。但是，儿童营养的改善是一项长期工作，需要长期计划的支持。为解决这两者之间的矛盾，可以同时推行两类计划，长期计划需要长期传播策略，短期计划可以作为实现长期计划目标的突破口。

一个国家在不同时期会有不同的儿童营养问题，要针对这些问题采取不同的政策和项目。孟加拉国、泰国、马达加斯加、智利、古巴、洪都拉斯和墨西哥等国家经验表明，对于营养不足和微量元素缺乏，采取大范围的政府干预是有效的手段，挑战在于如何将这些国家的成功经验合适地运用于我国，如何加强政府的承诺和执行能力。

信息是管理的基础。从上到下的信息体系建设对于促进“3A循环”(分析、评估和行动)、合适的监督和激励、政策或项目的及时调整，都是非常重要的条件，而这些对项目或政策的执行质量有根本性影响，在项目初始就要进行详尽的考虑。

许多发展中国家因为制度建设和能力建设落后，国家营养项目出现管理体制不顺的问题。例如，卢旺达食物安全和社会行动计划由财政部主管，但财政部对项目执行缺乏经验，后来这个项目的管理纳入地方政府部管理，比较成功。再如，孟加拉的整体性营养计划，管理工作由卫生部下属的一个机构负责多部门协调工作，因为管理层次太低，对农业部、渔业部都缺乏影响力，最终难以开展工作。^[6]

泰国是对营养问题进行多部门管理最为成功的国家，国家营养委员会由国家经济与社会发展部牵头 负责泰国的国家发展计划，相当于中国的国家发展与改革委员会。 ，办公室最初设在国家经济与社会发展部，后来转移到卫生部。我国也可以借鉴这种模式，由国家发展与改革委员会牵头，卫生部、教育部主抓业务落实，具体而言，卫生部负责学龄前儿童，教育部负责学龄儿童。在多部门管理体制下，需要清晰划分各部门责任并给予相应财政支持。

儿童营养政策给食品产业和非政府组织的工作带来了机会，而这显然不是国家需要控制的服务领域。1993年马达加斯加、1995年塞内加尔和孟加拉以及最近几年洪都拉斯和乌干达的项目中，政府越来越多地与企业、非政府组织合作，提供微量元素添加项目，以签约形式进行合作。^[1]印度的ICDS项目有10%的项目资金由NGO代管。

近年来，我国中西部地区推行学生餐项目时，对于鼓励私人企业参与，改善服务质量也进行了有益探索。就我国民间企业和非政府组织的现状来看，虽然有了一定程度的发展，但仍然弱小，因此，建议政府为企业或非政府组织提供更多机会，改进政府公共服务和社会治理方式。在缺乏有力的NGO的地方，如中国的许多农村地区，营养服务可由政府机构直接提供。

与非洲国家不同，我国已经有比较完善的妇幼卫生服务网络和基础学校网络，因此，儿童营养项目的执行不需要另起炉灶，完全可以在现有基础设施和组织机构的基础上进行组织，重点是加强各参与方的协调、沟通、监督。我国各级妇联系统和计划生育服务体系在动员母亲方面，积累了大量经验，是未来推动儿童营养改善行动的重要支撑性力量。

儿童营养政策本身不是目的，最终需要的是建立儿童营养相关的一系列制度。在政策或项目推广的阶段，管理者的数量剧增，能力建设非常关键。2003年世界银行和联合国儿童基金会联合进行的营养评估项目发现：解决营养不良的能力不足是营养项目效果不佳的主要因素之一。在非洲和南亚地区，社会治理能力薄弱以及腐败盛行造成儿童营养政策和项目难以有效执行。尤其是在南撒哈拉非洲，受过良好培训的项目管理人员稀缺。与此形成鲜明对比的是，成功的印度泰米尔Nadu整体性营养项目(TINP)和洪都拉斯AIN项目都特别关注管理系统的细节设计，在这方面有很好的经验。^[5]

我国在普及碘盐、孕产妇口服叶酸预防先天性脊柱裂等方面已经积累了成功的经验，在项目执行过程中提高了各级卫生行政部门、疾病预防控制系统和基层医疗卫生机构的项目执行能力，需要在儿童营养改善行动中加以总结推广。

在项目实施中，需要在政府和社区进行不同层次的进行宣传和沟通，争取不同层次人群对该项目的支持。而争取上层对营养项目的重视，并做出承诺往往是很漫长的过程。例如，在孟加拉， 财政部最终同意BINP项目是在项目提出数年之后。在社区层次的动员也是必要的，需要通过“营养工作者”完成沟通和协调，社区领导人很可能没有将营养列入工作重点之中，而基层人们对营养的观念可能还很落后。

项目的目标、术语和策略必须是简单可操作的。计划或项目的目标必须用明确的、不含糊的语言表述。 另外，利用影视作品可以发挥更好的健康教育效果，例如，印度电影片《隐秘的惩罚》反映碘缺乏危害；在泰国为改善维生素A状况，利用电视等现代传媒发动了鼓励民众种植葫芦的运动。在需要改变人们行为的项目中，大众传媒可以发挥很重要的作用。应通过立法， 明确大众媒体在健康教育、营养宣传等方面应尽的义务，在黄金时段播出促进健康的公益广告。