34名被调查者分别来自29个省市，其中东、中、西部地区分别为12人、10人和12人。年龄最小43岁，最大59岁。主管医疗卫生工作最短年限不足1年，最长为32年，均为当地医改领导小组成员。专业涉及医学9人(24%)，经济、管理、法律8人，其他理工农、文史哲16人。除分管卫生工作外，被调查者大部分还分管计生、文化、教育、科技等工作。

问卷调查。采用结构化和半结构化的问卷，对来自29个地市主管当地卫生工作领导干部进行调查。发放问卷37份，回收34份，回收率为92%。

小组访谈。34名被调查者分为四个小组，每组有2名调查人员参与讨论和记录。

问卷资料通过SPSS16.0建立数据库并进行统计分析，利用Freq模块和Crosstabs模块进行统计描述和交叉分析；同时，对定性、定量资料进行总结归纳分析。

由调查结果可见，在卫生事业的性质和医改的理念方向等问题上，被调查者回答的集中度很高，能够正确认识的比例分别为76.5%和100%；在政府作用方面，95%的地市级领导认为政府应该承担大部分医疗卫生事业的举办责任，市场发挥补充作用；也有85%以上的被调查者认为区域卫生规划对卫生事业发展起到重要作用，应该加强。但谈到对“管办分开”的理解和公立医院的功能定位等改革的难点热点问题时，回答的集中度较低，表现出对这类问题理解和认识上的不一致。可见，在医改宏观政策方面，地方领导能够较为准确地掌握医改的目标、方向和理念，这可能得益于医改方案公布初期组织的大量宣传和解读工作。但涉及到具体改革措施和一些重点难点问题时，至今没有对其内涵做出清晰的界定，研究、宣传都不够，地方领导对这些问题的理解存在较大偏差，这也必然带来具体操作中的差异性和不确定性。此外，调查中仍有极少数人认为卫生事业仅是经济部门的补充，深化医改主要是为了进一步扩大医疗机构的自主权，任其自我发展、自我经营，这与改革理念背道而驰，应引起高度重视。

调查显示，地方领导认为医改要解决的最突出的问题是医疗费用上涨过快、资源配置不合理、没有形成有效的风险分担机制以及提高医疗质量和安全等问题，有90%以上的被调查者认为目前的各项改革措施能够解决或大部分解决这些问题，表明地方领导对目前医改的方向和政策措施总体上较为认可。但在政策的具体实施和推进中仍存在很多问题和障碍，集中体现在管理体制、投入机制和基层卫生人才队伍建设等方面。

管理体制方面，有3/4的领导把管理体制的相关问题作为医改工作推进中的最大障碍。他们认为目前地方行政管理职能分散，尤其是财政、发改、卫生、保障等部门协调难度大，这些部门均有各自的医改任务和目标，资源难以统筹协调和调动。在访谈中有人提出，应加大卫生管理体制改革的力度，可借鉴安徽和山东潍坊的经验，加强一体化的管理，实现卫生资源统一规划、统一标准、统一准入、统一评价。

投入机制方面，调查中，地方领导普遍感觉目前的财政压力较大，3/4的被调查者认为地方财力不足，中央和地方财权、事权划分不合理。除财政投入的数量不足，补偿缺乏长效、制度化的机制，不同层级政府间的分担机制不合理，基层财政压力大也将成为影响医改工作的重要问题。目前改革的重点在于保基本、强基层，但基层的财力和管理能力都相对薄弱。地处中部的一个地市领导表示，“目前补偿压力最大的在于区县一级，包括基本药物零差率补偿、乡镇卫生院的债务问题以及基层医疗卫生系统和公共卫生系统实行绩效工资的补偿渠道和方式等。很多惠民政策虽然在短期内已经推开，但是缺乏可持续的财政投入保障措施，应当尽快调整完善财政投入机制，减轻基层的财政压力。”

被调查者普遍认为，基层卫生人才的数量和质量将对未来的医改产生长远影响。超过一半的地方领导认为住院医师规范化培训和基层卫生人员的岗位培训和继续教育是当前最紧迫的任务。要从乡村一体化管理入手解决村卫生室问题，建议扩大乡镇卫生院的编制，委派到村里作村医，实现“村医乡派”。解决基层卫生人员待遇问题时还要防止公共卫生专项基金挪作他用。此外，医疗卫生机构总体数量、人力、服务能力和水平不足、监管体系不健全，以及总的政策思路不清晰等也给地方推进医改工作带来一定困难。

科学地开展医改监测与评估，有助于卫生改革坚持正确的方向。调查显示，二、三级医疗机构的规模和服务量已经不再是地方领导最关注的评价指标，随着对卫生事业性质和医改目标认识的深入，医改评价也逐渐走出了以往关注高端服务、“见物不见人”的误区，衡量工作完成情况更注重基层卫生服务建设和公共卫生服务项目的落实；在评价改革成效方面，所有被调查者都把居民的健康改善作为最重要的指标。这些趋势是好的，但我们也能发现，地方领导对于医改评价指标的认识是零散且主观的，目前亟需建立一套科学系统的评价体系，筛选出代表性强、简洁易操作的指标，以指导地方工作的开展，条件成熟后，这些指标还可以成为卫生改革发展的长期性指标，纳入当地政府行政绩效评估体系。 ^[8]