苏州自2005年开始，在国内首先启动“管办分开”改革探索，其特点是建立法人管理实体，明确权、责、利，但不涉及体制变革，仅从运行机制入手。^[5]通过组建或向社会公开招标选择非营利性医院管理机构，将公立医院管理权交给医院管理法人，政府保留医院所有权，但不参与其内部管理，实行政府监管下的医院自主管理。医管中心与卫生局签订受让管理合同，负责医院人事、财务以及日常工作的管理，并重新聘用院长；政府派财务总监对医院财务进行监管，还给予医院一定比例的经济补偿来实现医院的公益性。苏州目前已建立4家医院管理中心，管辖范围由最初的市属6所医院扩展至除苏州大学附属医院外所有的市属医院。

2005年7月，北京市海淀区成立了公共服务委员会，这是北京市深化行政体制改革的一项重要举措。公共委是区政府的特设机构，与其他政府职能部门属平行关系，但没有公共行政权力。改革后将区卫生局下属的26家医院和2家区文化局直属的事业单位从政府行政部门剥离，公共委采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与医院建立“契约式”管理模式^[6]，使多元社会主体参与公共服务体系建设。通过把服务类事业单位的人财物逐步纳入其统一管理，整合行政资源，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，提高政府的社会管理和公共服务质量。

无锡市在全国首推“托管制”，对医院下放了经营管理权，“管办分开”便是在此基础上的更深层次改革。2005年，市政府组建了文化、教育、卫生、体育4个管理中心，分别管理原来各相关政府部门直属的事业单位。卫生领域的医院管理中心专职从事医院资产管理与运作，是与当地卫生局平级的事业单位，并具有原卫生局1/3的人员。通过采用委托管理法人代表任期责任制的模式^[7]，医管中心代表市政府，对下属的9家医院、1所卫校和汇生公司履行国有资产出资人职责。改革后，所属单位的经费直接划拨医管中心，由中心负责统筹管理资产和经费，卫生局负责行业监督管理。

2005年9月，上海市政府选择卫生、水利、交通等系统作为“管办分开”的试点行业，将成立于2002年的上海申康投资有限公司更名为上海申康医院发展中心，由医疗投融资机构转型为医院管理中心，23家市级综合医院划归其管辖。申康是与市卫生局同级的国有非营利性事业法人，作为市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体和政府办医的责任主体。^[8]改革后，市级医院的政府补助款项直接划拨到申康，再由申康分配至各医院，通过把国有资产所有权集中回收，规范医院的重大投资和资产处置等行为；医院院长被赋予人事管理权、内部组织结构设置权、经济分配权、年度预算执行权等经营自主权，充分落实了医院的独立法人地位。

2005年底，潍坊市卫生局保持原有卫生行政体制不变的前提下，在内部设立卫生监督执法中心和医院管理中心两个平行机构，将原来分属于不同政府部门的公立医院管理职能统一由卫生行政部门负责协调。医院管理中心作为出资人代表和政府的代理人行使管理公立医院的责任；卫生监督执法中心进行统一全行业监管；卫生局作为政府行政部门对医院管理中心的业绩进行监管，形成内部“管办分开”。改革后取消了公立医院的行政级别，实行院长聘任制、任期制、年薪制、考评制，推行院长职业化、全员聘用制、工资总额制和岗位工资制。财政部门代表政府将公立医院国有资产管理职能委托给医院管理中心，并签订国有资产安全责任书，形成“政府—主管部门—单位”三层监管体系。^[9]

2007年9月，深圳市出台了事业单位管理改革方案，试点推行建立类似企业的法人治理结构，公立医院把决策、运行与监管系统分开。政府通过委托管理等方式，将公立医院移交给医院管理机构自主经营管理，解除政府与公立医院之间的行政隶属关系。经过两年的探索，深圳市出台的新医改方案再次提出对公立医院实行“管办分开”改革，成立由政府部门代表、社会各界人士、医院代表共同组成的医院管理委员会，以医管会作为决策部门，以医院领导班子作为执行部门，以职工代表大会、社会公众和行业监管为主要监督力量，形成决策、执行、监督三者权责分明、协调配合、相互制约的管理体制。

2008年4月，海南省卫生厅成立海南医院评鉴暨医疗质量监管中心，并委托授权其对全省各级各类医疗机构实施评鉴、评价与质量监管。评鉴中心内领导不设行政级别，员工不设行政、事业编制，实现了去机关化、去官员化和去等级化。政府同医院之间是上下级关系，中心与医院是平等互动的伙伴关系，省卫生厅对评鉴中心只进行委托和授权，不介入任何具体监管工作，形成了评鉴中心独立第三方的监管机制。

2009年11月，四川省成都市成立医院管理局，直属成都市国资委，与国资委合署办公，实行一套班子、两块牌子。医管局以出资人身份负责医院业绩考核和国有产权监督，行使投融资决策权、院长选聘考核权，目前已接管20家市属医院，成都下属区县也将设立医管局。此外，还以人事制度和分配制度改革为突破口，建立全员聘用制和绩效工资制，报酬与工作绩效挂钩，多劳多得、优劳优酬。

表1

表1(Table 1)

表1 各地医疗机构“管办分开”改革措施 措 施 代表地区 管理机构 成立时间 机构性质 管辖范围 职能界定 建立法人管理实体 江苏苏州市 医院管理中心 2005.1 民办非企业单位 除苏州大学附属医院的所有市级医院 负责医院的人事、财务、分配；限额以下项目建设决定，药品和医疗设备采购；医院业务领导人职务任免 契约式管理 北京海淀区 公共服务委员会 2005.7 区政府特设机构 22家医院和2家区属文化单位 组织协调相关法规政策的落实；参与有关行业规划和标准的研拟；管理所属单位的财务和审计；固定资产管理和基建项目的组织实施；人事和编制工作 委托管理法人代表任期责任制 江苏无锡市 医院管理中心 2005.9 行政管理类事业单位 9家市属医院、1所卫校、汇生公司 医院院长聘任；推行“法人代表目标任期责任制”，签约明确医院的管理目标和医院法人代表的责任 建立国有非营利性事业法人 上海市 申康医院管理中心 2005.9 国有非营利性事业法人 23家市级综合性医院 负责医院发展战略、重大决策、国有资产运营与管理；建立医院绩效考核体系；医院财务管理与会计核算 体制内管办分开 山东潍坊市 卫生局医院管理中心 2005.12 卫生局科室 7所公立医院、3所卫校、1处中心血站 医院领导人职务任免；绩效考核，财务管理，经营监督；制定医院发展战略与规划 企业法人治理结构 广东深圳市 管理委员会 2007.9 医院内部管理结构 所在医院 医院重大决策自主决定权；医院财务收支和任期经济责任审计；评议医院和院长 第三方专业化评鉴 海南省 医院评鉴暨医疗质量监管中心 2008.4 第三方机构 全省各级各类医院 制定医院评价标准和细则；实施全省医院评价和质量监管；医疗信息收集和发布、医院管理与政策；医院发展咨询、研究 国资委合署办公 四川成都市 医院管理局 2009.11 直属成都市国资委 20家市属医院 医院业绩考核和国有产权监督；行使投融资决策权、院长选聘考核权；组织公立医院制定改革方案；带领医院拓宽市场

表1 各地医疗机构“管办分开”改革措施

随着公立医院改革的不断推进，除本文列举的部分案例外，很多地区也陆续开展了“管办分开”的探索。例如，安徽芜湖市和马鞍山市根据全市公立医院的区域分布和医疗功能，组建成几个医疗集团，并成立了管理委员会，负责医疗集团的考核、规划、执法监督等事务；重庆市江北区成立了类似国资委的“医院管理委员会”，负责市属3家医院的人、财、物管理；浙江遂昌县成立了事业单位性质的医院管理中心，负责管理辖区内所有医院，实行县乡一体化管理；河南省新乡市以新乡中原医院管理有限公司为平台，对5家市属医院进行企业化管理、市场化运作，建立一套“产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学”的公立医院管理体制和运行机制。