目前我国政府在医疗机构注册中将医院分为非营利性医院和营利性医院，很多地方的医院分类管理政策一般把公立医院界定为非营利性医院，把几乎所有的民营医院都界定为营利性医院。尽管营利性医院在登记后的前三年是免税的，但是一个医院从建成到形成一定规模和达到一定的技术级别一般需要5~8年，而民营医院在短短三年内很难实现自负盈亏；三年免税期满后，民营医院要按照一般的服务性企业缴纳税收，高额的税收让很多民营医院步履维艰，据浙江省温州市卫生经济学会的研究报告分析，“营利性医院将面对营业税、城市建设税、教育费附加、义务兵优抚费、水利水电建设基金、地方养老基金、超960元工资部分的企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税和企业所得税等十多项税费负担。我们仅对其中六项主要税费的发生额进行了预测。结果显示，六项税费的平均总负担已占营利性医院全年业务总收入的10.11％，而民营综合医院的年结余只占总收入的14％，平均为7.66％，税收比例远远超过了结余的比例。”^[7]

在医保定点资格授予方面，许多民营医院无法成为医保机构的定点医院。虽然新型农村合作医疗和城镇职工基本医疗保险没有在制度和政策上明确排斥民营医院成为医保定点医疗机构，甚至很多地方的文件中明确规定无论营利性还是非营利性民营医院，均可根据相关规定申请城镇职工基本医疗保险定点资格，但是在具体的实践中，医保定点资格的管理却设置了过高的门槛，民营医院很难进入。据张新庆等人的研究，“2006年底,上海纳入医保定点的民营医院只有25家,占民营医疗机构的7.2%。2008年北京朝阳区有各类医疗机构1 223家,其中民营的为576家,医保定点民营医院为21家,仅占全部民营医疗机构的3.6%。即使成了社保定点机构,在医疗费用项目、额度问题上又可能出现对民营医院新的歧视。社会保险给同级的公立医院和民营医院的补偿标准有较大差距。”^[8]

经济学家米尔顿·弗里德曼认为，基于邻近影响、家长主义和对无知消费者的保护原则而实施的医疗服务准入限制，既限制了医疗服务的数量又降低了医疗服务合格的标准或医疗服务的质量，因而应该取消。^[9]但是，医疗服务中的不确定性是医疗服务市场的基本特征，而“制度可以被设计成人类对付不确定性和增加个人效用的手段”^[10]，因此医疗服务市场实行市场准入具有一定的合理性。但是经济学上符合效率标准的医疗服务市场应该是充分竞争、完全公平的市场结构，因此在医疗服务的市场准入方面也应该一视同仁，但是我国目前对民间资本进入医疗服务市场审批很严格且不够透明。

据《2010年中国卫生统计年鉴》记载，目前在我国无论是医院还是乡镇卫生院，民营机构只占据很小的比重，绝大多数都是政府所办；2009年公立医疗机构床位数上占据绝对优势，民营医院床位占有率不到12%；2009年公立医疗服务机构在卫生人才占有上也处于绝对优势地位，民营医院占有率不到25%。这种非平衡的市场结构显然无法形成充分的市场竞争，使得民营医疗机构与公立医疗机构处于不公平的市场竞争环境之中。民营医疗机构购买大型医疗设备受到比较严格的控制，而且“民营医院在医院等级评审、卫生技术人员职称晋升、银行贷款、征用土地等方面还存在着较多限制和问题”^[11]，在学术交流甚至科学研究等方面都受到相关部门的忽视，这些行为显然也不利于民营医疗机构的健康发展。

基于物品和服务的分类原理分析了不同物品和服务的提供机制，区分了服务的提供、安排和生产等概念，撒瓦斯认为服务提供和生产的区分正是民营化的核心所在。^[6]本文认为，在我国医疗服务供给体系中应该实现角色转换，即生产者的角色由政府充当转化为由民营医院充当；尽管各国民营化形式多种多样，无论是合同承包、特许经营，还是出售、无偿赠与、民间补缺、放松管制等形式，归根究底是要公私部门之间合作构筑一种和谐的伙伴关系，而这种角色转换必须成为一个基点。

萨拉蒙教授提出了第三方治理理论，重新阐释了在美国广泛存在的政府与非营利部门之间伙伴关系的内在逻辑：因为非营利部门和政府在各自功能上的优势和不足，二者需要相互合作与相互依赖，才得以形成第三方治理机制。^[14]本文认为，我国医疗服务提供体系也需要建立第三方治理模式，即政府仅仅作为医疗服务的资金提供者和监管者，具体的医疗服务提供和生产则由第三方机构即非营利性组织开展。

我国卫生改革的实践证明，鼓励民营医院发展是促进我国卫生资源合理配置的重要途径，有利于提高卫生服务可及性和公平性。民营医院特别是非营利民营医院为广大民众提供了具有正外部效应的基本医疗服务，可以从整体上提高我国基本医疗服务的提供能力；而且非营利民营医院对于抑制医疗服务领域中的契约失灵可以发挥重要作用。许多民营医院在降低医疗服务价格和增加医疗服务提供数量的同时也确保了医疗服务质量和医疗技术水平，在发展中兼顾了经济效应和社会效应，维护了基本医疗服务的公益性，承担了相应的社会责任；民营医院的发展在一定程度上可以促进医疗机构的合理竞争，间接推动了政府公共管理职能的转变。

相反，民营医院的发展如果缺乏强有力制度约束，特别是任由利润最大化动机肆意支配，那么民营医院的发展一定会出现很多负面效应，比如腐败或私囊化、缺少社会正义、撇油脂现象等^[6]，慈善不足、慈善的特殊主义、家长式作风和业余主义等。^[14]这些行为会损害基本医疗服务的公益性，会影响基本医疗服务均等化目标的实现。民营医院可能会凭借垄断优势提高消费准入价格；基于机会主义倾向而向患者隐瞒或谎报信息；民营医院基于利润最大化的驱动可能会采取逆向选择，针对患者进行有选择性的医疗服务提供；“民营医院之间的不正当竞争，部分民营医院重经济效益、轻社会效益，部分投资者‘投机性、功利性’的经营哲学，医疗安全得不到保证，民营医院的整体形象受到损害”。^[15]

鼓励民营医院发展的传统思想是以公立医院为主体，民营医院为补充，这种政策上的偏差诱导了民众对民营医院的偏见，比如公立医院比民营医院好、民营医院只是单纯的营利性的、民营医院不承担社会责任等，这些观念必然会制约民营医院的发展，甚至会引发民营医院的机会主义生存心态。其实，医疗服务提供者的所有制形式与医疗费用上涨之间没有明确的关联；民营医院的发展与社会公益之间没有必然的负相关。只要存在把医疗服务人员的收入与医疗服务数量联系起来的激励机制，无论公立医院还是民营医院都会千方百计的诱导需求，从而引发医疗费用的上涨；如果激励机制设计合理，那么民营医院也会承担社会责任，维护社会公益。^[18]政府只要能够设计一种有效方式向民间部门购买公共服务，那么民间部门不管是营利性的还是非营利性的都会承担社会责任；而且很多民间机构提供公共物品或服务的动机不是获取直接的收益，丹尼尔·B·克莱恩研究了美国早期的收费公路，发现早期的美国社会充分利用一种分享伦理与合作精神成功克服了搭便车的问题。^[19]

传统的思维是直接通过市场失灵来论证政府干预的必要性，仿佛市场失灵是政府干预的充分条件，世界被机械单纯的划分为了市场和政府两个部分。其实政府的职能及在市场经济中所扮演的角色应该是多元化的，市场化绝对不是一种简单的零和博弈，市场与政府之间也不是绝对的二元对立关系，政府不应以强制性干预者的身份而是应该以参与者、协调者、监管者、合作者的身份介入市场。因此必须积极推进政府职能转换，首先在医疗服务的提供方面应该实现出资者和生产者的有效分离，政府通过委托授权把公共服务部分或全部向民营医院发包，通过这样的形式购买民营医院的服务；政府应该允许民营医疗机构通过争取服务合同向公众提供基本医疗服务甚至公共卫生服务。其次在积极促进民营医院发展的同时加强对民营医院的监管，纠正医疗服务领域中的市场失灵现象，有效抑制民营医院的机会主义倾向，促使民营医院走向有管理的市场化，引导其积极承担社会责任、维护社会公益。

明确界定医院分类管理概念，从学理上分析，“不应该存在公立医院和民营医院之分，只应该存在营利性医院和非营利性医院之分；在非营利性医院中又可以分为政府主办的非营利性医院和社会主办的非营利性医院，对不同主体主办的非营利性医院应该享有完全平等的法律地位和政策待遇”。^[20]本文认为，民营医院应该以非营利性为主，因为大多数的医疗服务特别是公共卫生服务具有极强的正外部性，费尔德斯坦认为具有正外部性的医疗服务无法按照“谁受益，谁承担”的原则进行补偿；健全和完善医疗服务行业的市场准入制度，“国家应出台民营医院准入制度,让民营资本及民营医院进入医疗市场有法可依的轨道,把营利性民营医院纳入区域卫生规划,坚决把没有资格的投机者拒之门外,建立健全‘退出机制’”^[8]；建议降低民营医疗机构纳入医保定点的门槛，同时放松对民营医疗机构自我发展(特别是在人事管理和技术交流方面) 方面的限制；鼓励制度创新，为民营医院发展创造好的制度模式，比如为世界银行特别支持的BOT(build-operate-transfer)模式，它可以充分利用民间资本早日建成一些急需的基础设施，而且也为民间经营者提供了投资机会和商业机会，很多国家都采用了这种模式，例如泰晤士水务公司和巴西电信。^[21]