首先要找出问题。卫生问题众多，不同发展阶段人们关注的热点不同，受认识和社会经济发展的影响，优先解决的问题也不同，因此，首先要确定影响健康的主要问题和优先要解决且能解决的问题。其次要分析原因。确定优先要解决的问题之后，要分析问题产生的原因，并遴选出主要原因。三是寻求根源，进一步分析原因背后的深层次矛盾。^[1]

由于政策制定者、专家、公众受伦理观和专业领域等的影响，确定的问题可能不一致，对产生问题的原因的认识可能会有差异。进行问题确认和根源分析时，要遵循客观、准确、深刻的原则。态度要客观，不能受狭隘的部门利益影响，也不能受各自的学术门派左右。问题要准确，不能以偏概全，要抓住主要矛盾。分析要有深度，找出深层次的根源，特别是体制、机制性的问题。^[1]

“PESCET”决策环是指基于理论和实证基础上的PESCET决策要素，即政治(politics)、经济(economy)、社会(society)、文化(culture)、伦理(ethics)和科技(technology)的运用。制定卫生政策时，应在理论和实证的基础上，充分考虑政治、经济、社会、文化、医学伦理、科学技术等因素及其相互影响，以期制定出符合实际的政策决定。即在决策时，要在正确的理论指导和实践循证的基础上，综合考虑领导者的政治理念、意愿、目标、承诺和决策力；考虑经济发展水平、经济承受力和可运用的经济手段；考虑社会分层、社会特点、社会组织、民族、宗教等^{[3, 4]}；考虑传统文化以及传统习俗^[4]；考虑医学伦理因素及其取舍；考虑医学科技水平、适宜技术应用和卫生基础设施、人力素质能力等，多维度、多因素的分析问题，找出关键影响因素，提出解决途径，采取相应措施，实现既定目标。

政策调控手段是政策的核心和着力点^[5]，可归纳为三M调控因子(Money、Management、Mechanism)即筹资与支付、规制与监管和激励与控制的应用。

(1)筹资与支付。筹资包括资金来源、各渠道的比例、资金结构性分配等，筹资政策决定了卫生事业的发展路径。支付方式可分为按项目、床日、单元、病种、人头付费等，从时间上可分为后付和预付。筹资渠道和支付方式对服务行为有较大的影响。

(2)规制与监管。规制指管理和技术等方面的法律法规、规章制度、操作指南等，监管指从准入到服务操作等各个环节的监督管理。规制是服务质量的基础，监管是服务质量的保证。

(3) 激励与控制。医务人员是医疗卫生服务的提供者，对医务人员的激励与制约是管理的主要杠杆。激励与制约是影响卫生服务效率和质量的重要因素。

调控措施是否有效直接影响所制定政策的效果。保证调控措施的有效性，一要遵循医疗卫生事业的内在规律，二要从体制、机制着手，三要具有可测量性。