政府采购协议(Agreement on Government Procurement，GPA)是世界贸易组织(WTO)管辖下的少 数多边协议之一，宗旨是要建立一个更开放的政府采购市场的多边法律框架，目前41个成员方主要是发达国家和地区经济体，发展中国家因为担心非对等开放而很少加入。香港特别行政区和台湾地区都分别以中国香港和中国台北的名义先后加入。2007年12月28日，中华人民共和国政府也履行“入世”承诺，正式向WTO提交了加入GPA的申请，同时启动了谈判。中国加入GPA的谈判已经进入到第5年，由于政治、经济多方面原因，政府采购近年来持续成为中美、中欧战略对话的重要议题，谈判的压力也与日俱增。
医药卫生领域政府采购包括卫生行政部门及其下属机构采用财政性资金进行的一定规模以上工程、货物和服务的采购，其中货物方面的采购最有特点，医药产业包括的药品、医疗设备、仪器和医用器械都可能纳入政府采购的范围。加入GPA意味着我国医药产业将能有机会参与GPA成员方政府采购市场的竞争，而GPA成员方企业也同样可以参与国内政府采购市场的竞争。在国际上，卫生领域是与国防、教育等同等规模 的政府采购市场，是GPA谈判的重要领域，判断加入GPA对医药卫生领域的影响是我国GPA谈判中的关注焦点之一。生物医药产业也是我国“十二五”重点发展的战略性新兴产业，事关国民经济的核心利益，因而也需要格外慎重对待。
我国是全球增速最快的新兴市场经济国家，同时也是一个医药消费增速最快、潜力最大的医药市场国家，市场的成长速度甚至超出权威市场分析机构IMS Health的预期。 该机构2006年曾预测中国将在2011年成为全球第六大药品市场，但是2010年3月该机构表示[1]，中国药品市场将于2011年成为继美国和日本之后的全球第三大药品市场；中国因素是全球主要药品市场版图重新划分的主要原因。
用药数量增长最快为我国成为制药强国提供了非常有利的市场条件，我国医药产业发展前景良好，但清醒地看，用药大国并不必然是制药大国，更不意味着是制药强国，药品消费市场地位名列前茅并不意味着类似的产业国际地位。在全球医药生产流通体系中，我国医药市场的国际化程度远远高于国际医药市场的中国化程度，尽管我国医药产业规模日益扩大，但在医药产业链的国际分工中主要提供上游的低端产品和服务，产业的国际竞争力总体上非常有限。这种状况集中体现为制剂产业的国际竞争力不足。
我国医药产业既不够大，更不够强，核心竞争力不足。陶剑虹曾从国内外医药产业的规模、成长性、效益和创新能力四个维度对中国医药产业的竞争潜力进行了剖析。[2]中国医药产业的基本轮廓是：产业规模初具实力，提升空间巨大；产业成长性较好；产业的效益水平明显偏低；创新投入不足，创新成果的数量和质量都明显偏低，总体上核心竞争力不足。在资本和技术密集型的制剂产业中，我国劳动力质优价廉的“比较优势”发挥余地有限，国际竞争力不足。
在一个完全竞争的国际商品市场中，产品的外贸竞争力决定了其市场份额。加入GPA意味着成员方对等开放政府采购市场，因此对各国各产业的影响主要取决于其产业的外贸竞争力，制剂产业也不例外。
外贸竞争力指的是一个国家或地区可用于贸易的本国产品、产业或企业在国际市场上所具有的开拓、占据市场并以此获得利润的能力。本研究选择出口市场占有率、贸易竞争优势指数(Trade Competitive Index，TC)和显示性比较优势指数(Revealed Comparative Advantage Index，RCA)来反映制药产业的国际贸易竞争力。
这是反映一国或地区外贸竞争力最简单的指标。比重越高，则该国出口商品在国际市场上竞争力强，反之，国际竞争力也就越弱。计算方法为：
药品国际市场占有比重 = 某类商品出口总额 / 该类商品世界出口总额×100%
相关的指标是国际市场占有率变化比例，用于反映国际市场占有比例的动态变化状况。计算方法如下：
国际市场占有率变化比例 =(某国或某地区产品国际市场本期占有比例-该国或地区国际市场基期占有比例)/该国或地区国际市场基期占有比例×100%
TC指数是一个简明且重要的指标，表示进出口贸易的差额占进出口总额的比重，可以较有效地反映特定产品或产业的国际竞争力强弱，用公式表示即为[3]：
TC=(Ei-Ii)/(Ei+Ii)
其中，Ei为产品i的出口总额，Ii为产品i的进口总额。
TC表明一个国家的i类产品净进口或净出口的相对规模。如果一国某产业的进口额很大而出口额很小，则该产业属于进口主导型产业，此种产业的TC指数越趋近于-1，表示其竞争力越弱；如果一国某产业的出口额与进口额基本持平，则属贸易平衡型，其TC指数趋近于0，表示该产业具有一定的竞争能力，但竞争优势不明显；如果出口规模很大，而进口额相对较小，则属于出口主导型，此种产业的TC指数越趋近于1，表明该种产业的外贸竞争力越强。
除了RCA指数以外，产业国际竞争力的显示性指标还包括贸易专业化系数指标、出口绩效相对系数等，但RCA的数据比较容易获得，在多国比较中较为常用。[4]如果不考虑产业内贸易的影响[5]，RCA指数能较好地描述一个国家内某个产业(产品)出口的相对表现，是衡量一国产业(产品)在外贸市场竞争力颇具说服力的指标。
RCA的含义是指一个国家某种商品出口额占其出口总值的份额与世界出口总额中该类商品出口额所占份额的比率，用公式表示为：
RCAij =(Xij / Xtj)/(XiW / XtW)
其中，Xij表示国家j出口产品i的出口值，Xtj表示国家j的总出口值；XiW表示世界出口产品i的出口值，XtW表示世界总出口值。
RCA指数可以反映一个国家某产业在世界该产业中的竞争地位。RCA值大于1，表示该产业产品出口额在该国出口总额中所占的比重大于世界出口总额中该产业产品出口额所占的比重，即该国某产业在国际市场上具有比较优势，有一定的国际竞争力；RCA值小于1，则表示该国某产业在国际市场上不具有比较优势， 国际竞争力相对较弱。一个经验性的评价标准是：如果RCA＞2.5，则表示该经济体某产业具有极强的竞争力；如果1.25≤RCA≤2.5，则表明具有较强的国际竞争力；如果0.8≤RCA＜1.25，则表明具有中度的国际竞争力；如果RCA＜0.8，则表明产业竞争力较弱，数值越小，竞争力越弱。
我们进行比较分析所采用外贸统计中心对WTO各经济体2001—2009年的药品贸易数据。用来进行比较的是统计项目“药品”(pharmaceutical product)指药物制成品，以制剂为主，不包括原料药或医疗器械，但包括少量中成药和卫生材料。这主要是根据政府采购问题的研究需要：政府采购所涉及药品采购主要是作为终端消费品的制剂，而不包括原料药或中间体等中间产品，后者主要是作为化学品被生产企业采购。另外，我国的中药产品总体上还没有获得GPA成员的准入，中药饮片或中药材主要作为食品而不是药品进入国际市场。
所统计的GPA成员方共有41个，包括欧盟27个成员国和欧盟本身，以及中国香港、以色列、冰岛、日本、荷属阿鲁巴、挪威、韩国、列支敦士登、新加坡、瑞士、中国台北、加拿大、美国等13个经济体。其中，欧盟成员目前包括亚美尼亚、比利时、塞浦路斯、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、英国。欧盟作为官方国际组织，已作为一个成员方加入GPA，其采购也受到GPA的管辖。列支敦士登没有明确的药品贸易记录，研究中没有纳入；但因该国是一个只有3万多人的欧洲中部小公国，药品经济规模很小，数据缺失不影响GPA成员方的总体情况。
从表1可见，2009年，中国制剂产出占国际市场的份额为0.82%，GPA成员方合计占93.10%，印度占1.20%。从变化趋势看，GPA成员方是国际药品贸易的主体，2006年以来一直占据国际药品出口贸易的93%以上，而我国2006年一直在1%以下，小于印度。从药品出口国际市场占有率的变化比例看，中国制剂产业的外贸形势逐渐有所改善，2006—2009年，出口的国际市场占有率增长了0.55，而GPA成员基本没有增长，印度同期也只增长了0.15。
 | 表1 制剂产业出口市场占比率(%) |
研究表明，我国制剂产业TC指数为负值，远远小于GPA成员方，也小于印度，这显示我国制剂产业的外贸竞争力还很弱，在国际竞争中处于明显劣势。如表2所示：
| 表2 制剂产业贸易竞争优势指数 |
(1)我国的TC指数为负值，而且从2006年的-0.2201下降至2009年的-0.2752。
(2)GPA成员的TC指数为正，总体上国际制剂贸易进出口平衡，体现了较强的产业竞争力，且2006年以来TC指数还略有增加。
(3)印度制剂出口量大而进口量小，2009年药品产业TC指数为0.646，产业竞争力要明显强于我国，甚至强于GPA成员的总体情况。
2009年，我国制剂产业的RCA指数为0.0839，GPA成员同期RCA指数为1.4902，印度则为0.8362。观察2001年以来的数据，我们可以看到一个我国制剂产业不容乐观的产业竞争力变化趋势(表3)：
| 表3 2001—2009年制剂产业RCA指数比较分析 |
(1)我国制剂产业RCA指数一直处于较低水平，基本在0.1之下，这显示我国制剂产业的国际竞争力相当差。比较入世前的情况，我国制剂产业的比较竞争优势反而有明显下降。2001年RCA指数曾为0.1439，而2006年仅为0.0662，2007年后略有提高，但增量非常有限，2009年增长至0.0839，总体上并没有明显改善。
(2)GPA成员制剂产业RCA指数一直在1.25之上，有很强的外贸竞争力。入世以来，GPA成员方制剂产业比较竞争优势在明显增强，从2001年的1.2795持续增长到2008年的1.5047，2009年可能由于金融危机的原因而略有回落。
(3) 印度制剂产业的RCA指数比GPA成员低，但是要比中国高出许多，而且基本处于0.8~1.25之间，有较强的外贸竞争力。如果比较2001年以来的数据，其对中国的比较优势总体上在不断缩小。
与GPA成员以及印度相比，我国“药品”外贸出口市场占有率不足1%， TC指数为负值，RCA指数长期处于较低水平，产业的外贸竞争力与GPA成员相差悬殊，与印度相比也有明显差距。在我国制药产业自身竞争力不足和国际化程度不高的条件下，加入GPA并不能给我国企业带来多少市场机会，也难以改变目前这种单方面开放药品市场的现状。因此，在取得长足进步之前的很长一段时间，加入GPA意味着失去政府采购这个有力的政策调控工具，实际影响是弊大于利。至于加入GPA对于整个医药产业、医药卫生领域或国家整体利益而言影响如何，则需另行研究。
在中国制药产业快速增长的同时，印度的制药产业几乎同一时期也在“悄然崛起”，而且步伐比中国坚实。两国贸易竞争指数的比较显示，印度制剂产业的外贸竞争力要明显强于中国。许多人认为，中国是全球最大的原料药生产大国，但向美国食品和药品管理局(Food and Drug Administrastion,FDA) 申请海外认证的200多家原料药生产企业中印度超过100家，而中国只有23家；中国号称是仿制药大国，但世界22家销售额大于10亿美元的仿制药公司中有4家是印度公司，而中国企业在这方面不如印度。目前的情况是，在国际分工的产业链中，印度主要生产和出口精品原料药和制剂产品，并且已经打入了欧美等主流市场；而中国几乎承担了印度基础原材料供应方角色，主要生产和出口上游的医药中间体和原料药。[6]
直面中国制药产业落后的现实，与印度以及GPA成员方比较，给中国医药卫生领域加入GPA提出两个问题：一是如果加入GPA，我国制剂产业如何应对。考虑到加入GPA是国家整体性的决策，如果中国从整体利益考虑加入GPA，医药卫生领域也不得不服从大局，那么或者在承诺清单中对制剂产业做相应排除，或者坚持中国作为发展中大国的谈判地位，要求给予中国制剂产业重要的补偿和特殊保护政策。二是在加入GPA期间，如何促进我国制药产业走内涵式可持续发展的道路。能否在加入之前做好应对挑战的准备，在加入后抓住机遇，很大程度上取决于我们能否真正认清自身制药产业的优势和劣势，并迅速采取行动。为什么中国制剂产业会落后于印度？为什么我国传统的原料药优势没有转化为制剂产业的成本优势？相比而言，我国政府在行业宏观调控方面的优势究竟何在？不可否认，我国制药行业需要更符合市场经济和国际产业竞争系统科学的产业政策。
一是争取在中国完成加入GPA谈判之前成为真正的制药强国。对于我国医药产业来说，加入GPA的压力更应该成为发展的动力。固然在加入GPA之前，我国可合法有效地采取各种政策性产业保护措施，但保护是为了更好地抓住发展机会，而不是保护落后企业的低效无能，我国医药产业的发展才是硬道理。塑造有利于医药产业发展的积极有序的市场环境是政府和行业协会的共同职责，而新版生产质量管理规范(Good Manufacturing Practice, GMP)的推行或许是双方开展这方面合作的契机。
二是加快我国医药企业“走出去”的步伐，政府可有所作为。国际化的重要性不仅在于要在全球药品市场拓展空间，更是因为国际化已经成为中国药品产业的生存环境。如果我国制药企业不能主动走出去，那么别人就会更多的走进来，只有主动国际化才可以避免“被国际化”、边缘化；也只有在国际交流与合作中，中国医药产业才能获得持续发展的动力和机遇。即使最保守地考虑，加快国际化步伐也有利于在全球市场一体化的条件下保持国内市场的份额。在欧美主导的医药产业标准体系中，中国制药产业的国际化步履艰难、代价高昂，但已有转机，目前需要步伐更快一点、更稳一些。政府对此当然并非无所作为：一方面，需要制定更有效的产业国际化战略；另一方面，至少抓住国际社会“中国热”的时机塑造更为积极的“中国”、“中国制造”、“中国制药”的形象，这对于中国医药企业及其产品获得国际市场的认同同样意义重大。
随着国内产业政策的积极引导，我国制药产业的外贸竞争力有走强的可能。根据最新统计，2010年我国对美国、欧盟医药出口保持较大幅度增长，而且这主要是因为我国中高端医药产品增幅显著，产品竞争力进一步加强，医药产品市场份额继续提高。[7]随着我国医药产业国际贸易竞争力的提升，我国医药卫生领域加入GPA的时机也会逐渐成熟。
| [1] | 王迪. 重塑世界医药市场新秩序：一个被重新划分的世界[N]. 医药经济报, 2010-03-22. |
| [2] | 陶剑虹. 中国医药产业竞争力分析——用全球化的视角审视中国医药产业竞争力[EB/OL]. [2011-05-12]. http://www.sinoec.net/hy/hospital/enterprise/hy_44650_2.html. |
| [3] | 程春梅， 张凤新， 陈欣烨. 对外贸竞争力评价指标体系的理论思考[J]. 经济师, 2004, 12(12)： 61-62. |
| [4] | 裴长洪， 王镭. 试论国际竞争力的理论概念与分析方法[J]. 中国工业经济, 2002, 4(4)： 41-45. |
| [5] | 喻志军. 中国外贸竞争力评价:理论与方法探源[J]. 统计研究, 2009, 5(5)： 95-98. |
| [6] | 胡波. 中印医药合作前景广阔 未来或成就世界制药巨头[N]. 中国医药报, 2011-03-25. |
| [7] | 2010年医药对外贸易形势分析及明年展望[EB/OL]. (2011-02-14) [2011-05-12]. http://www.cccmhpie.org.cn/Pub/1757/22601.shtml. |
(编辑 田晓晓)