监管的公正包括两方面的含义，一是实体内容的公正，意味着政府在制定、执行监管政策过程中必须秉承中立立场，关注社会各群体的利益诉求，并予以平等对待，真正体现社会公平。二是程序的公正，即在监管措施的制定的事前、事中、事后均有相关的信息公开程序、公开咨询程序、分析评价程序及救济、问责程序，以程序正义保障实体正义。比如，过度医疗与公立医疗机构公益性退化、以经济效益作为主要衡量指标直接相关，在监管过程中，公共财政的支持和补偿是最关键的环节，但是，公共财政补贴并不是到位即可，需在法律框架内具体落实其支出根据、数量、补贴到位的程序、补贴使用的绩效考核、公众咨询以及问责程序等，否则即使补贴到位，如果相应的监督缺失，缺乏信息公开及问责程序，补贴必然是一笔糊涂账，公立医院的公益性依然无法回归，遏制过度医疗自然无法实现。

监管的程序公开意味着决策过程的透明和监管政策的明晰化，使监管对象和公众及时得悉监管政策的制定、执行状况及结果，这些均与信息公开的制度设计密切相关。充分咨询利益相关者，在监管过程中保证各利益群体的充分参与是程序公开的重要内容。医疗领域涉及多方利益相关者，包括医疗机构、医务人员、患者、保险业者、药品医疗器械生产及经营企业等，秩序的 形成往往是各个利益主体博弈的结果。在实施监管过程中，应该允许利益相关者充分表达，赢得公众支持，取得共识，以期形成更加合理的秩序，其前提应该是健全信息的公开和咨询程序。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的义务和程序，对公开咨询程序则没有明确说明。从程序正义、依法执政的理念出发，监管机构应在具体监管措施出台前主动启动该程序，以体现民主、公开、公平价值。具体形式可以包括：多种途径公布监管资料以方便公众查询，举行咨询活动、听证会等。

在发达国家，监管影响分析(regulatory impact analysis)程序已成为监管政策质量保障的最主要工具，对于监管治理起到不可或缺的重要作用。在我国，目前尚未建立此项制度，但近年来，政府医疗监管机构通过开展各类活动以强化监管，比如，“医院管理年”、创建优质医院等。但由于缺少事前的咨询和事后的评估，特别 是系统的监管影响分析程序，具体实施效果如何、有何得失，均不得而知，难以形成监管的良性循环，亦无从摆脱运动式监管的老模式，从长远来看，监管影响分析程序的实施势在必行。政府在充分咨询的基础上制定政策、出台措施，事后系统评估反思其实施效果，这种监管影响分析的对象包括具体监管政策、政策工具和监管机构，并明确界定监管质量衡量基准。为保证公平起见，这种监管影响分析机制应由独立于监管机构的权威部门实施。

现代法学研究正在摆脱传统的刚性法律一统天下的研究定式，技术性规范、行业规则等软性规则被纳入学术研究视野，在医疗监管领域同样存在“软性规则之治”问题，并可以作为行业自我监管的资源依法加以合理利用。医疗行业自治组织由熟稔医学业务的业内专家组成，宜由其制定相应的行业技术标准，形成技术规范，以改变目前政府机构过多参与、政事不分的现状，比如临床路径、诊疗指南及其他诊疗操作规范等技术性规则的制定，应由行业自治组织完成，而后经过实践检验，在临床实践中完善并形成具有约束力的规范，构成医师执业的义务，对其执业行为加以具体约束，减少其自由裁量的范围，从而防止过度医疗的泛滥。例如，在我国临床实践中，心脏病介入治疗手段被普遍认为过度使用，特别是冠心病PCI中支架应用比率在90%~95%。目前的研究已揭示，血管堵塞在50%以下并不是该疗法的适应症，但目前的实际情况是，血管堵塞在30%~40%的患者也被大量实施该疗法。^[3]如果由专业医师行业组织出台相应的治疗指南，并作为心脏病介入治疗的操作规范实施，将大大有助于遏制此方面的过度医疗现象。

政府监管涉及方面越多，往往效率就越低。在监管治理较为成功的国家，一个重要的经验就是为了提高监管效率实施替代性监管策略。^[6]具体到过度医疗监管，改革付费方式以强化医疗保险关系各方之间的制衡，不失为一条替代性的监管策略。

世界卫生组织在《2010年世界卫生报告》中指出，持续依靠患者直接付费是目前为止实现卫生服务全民覆盖取得进展的最大障碍。通过预付费措施筹集资金是增加人群覆盖率最有效、最公平的基础。^[8]实践表明，过度医疗的产生也与医疗付费方式直接相关，必须改革传统的按项目付费方式，实施合理的预付费方式。

目前，我国正在进行付费方式改革，实施按病种付费(Diagnosis Related Groups,DRGs)，并开始实施临床路径。正如有的学者所言，在国外，临床路径产生的前提是实施DRGs付费后，保险公司与医方博弈的结果。^[9]对我国而言，在医保关系中，医患双方地位难以对等，医方处于强势地位，并具有实施过度医疗、诱导需求的内在动力和能力。因此，应设计相应的制度，通过改革付费方式、实行信息公开、引入第三方监督、加大医保监管力度等手段，在监管者、医方、患者三方博弈中，加大付费方对于医方的制衡力度，遏制诱导需求行为。也有观点认为，按DRGs付费可以诱使医院让患者提前出院，然后让患者很快再度入院的现象。^[8]在复杂的现实中，任何一种付费方式都可能利弊并存。 构建综合性的体系可能更有效率，更有可能遏制过度医疗的蔓延。另一方面，在实施DRGs付费的基础上，还应辅之以同药同价、大型设备检查结果互认、统一的电子病历、医用材料公开招标采购、公正透明的资金监管程序等相应制度，以保障此替代性监管策略得以顺利实施。

监管是公权力行使的过程，在法治社会中，监管者理应受到公众和舆论的监督，才能保证监管不被滥用并取得实效。在过度医疗的监管方面同样如此，公众和舆论监督的到位是过度医疗内外部监管成功的基本条件。

具体而言，在保障公众及舆论监督的方面，一是必须倡导信息的网络化、公开化，以充分尊重公众知情权。为了体现政府监管、行业监管的正当性及保障其实效性，并取得公众支持配合，实现信息的充分披露是应有之义，当然涉及国家秘密、患者隐私及商业机密的除外。在信息公开透明的基础上，欢迎公众参与和舆论监督，从而保证监管措施顺利实施。在具体公开内容上，应包括体现医疗质量和效率的诸项指标，主要有：平均住院日、人均住院费用、门诊费用、治疗好转率、诊断符合率、有无医疗质量与安全事件等。二是实施政策信息的公共咨询，使公众得以理解政策，从而赢得其支持，降低监管成本。咨询不拘形式，可以包括听证会、发布会、咨询会、通告评价、网上信息发布等，对于凡是不属于法定不予公开的信息，公众均应有权获悉。三是在制度设计上拓宽听取民意、解决问题的渠道。目前涉及过度医疗等侵害，公民可提请民事诉讼以保障个人权利。2010年7月1日正式实施的《中华人民共和国侵权责任法》第六十三条规定，医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查。但此规定仅限于过度检查，并不能包括过度医疗的所有情况，同时，该形式耗费大量社会资源，显然不是最佳方式。对此可以借鉴别国经验，改革现行的卫生行政信访制度，设置卫生监察专员，监察专员负责听取人民陈述意见、处理申诉、纾解不满，并通过调查或调解程序寻求问题的解决，并使公众监督得以落实。

过度医疗是医疗领域反映突出的问题，涉及医疗卫生领域诸多环节。本文仅从改善监管的角度切入，从政府监管改革、强化行业监管、替代性监管及加强公众及舆论监督等方面做了初步的探讨。实际上，以上几方面的问题并非局限于医疗卫生事业领域内部，均与整个国家医疗体制改革、社会保障体系的健全及服务型法治政府建设等密切相关，如何在宏观制度背景下做更加扎实的实证研究，仍是此方面研究面临的挑战。