公共卫生(public health)作为公共管理领域的原创性概念率先由西方学者提出。美国耶鲁大学教授Winslow于1920年为其做出如下定义：公共卫生是预防疾病、延长寿命、促进健康的科学和艺术；公共卫生通过有组织的社会努力，改善环境卫生，控制传染病，教育人们改善个人卫生习惯，组织医护人员对疾病作出早期诊断，提供治疗服务，并建立社会体制，确保社会每一个成员维持健康的生活标准，实现其与生俱有的健康和长寿权利。^[1]上述定义合理概括了公共卫生的本质、目的和工作内容，因此最终于1952年被世界卫生组织(WHO)所接受，并被沿用至今。后人对公共卫生的政策性阐释和公益性理解均在Winslow的基础上产生。

WHO认为公共卫生服务应包含9个方面：预防、监测和控制传染性和非传染性疾病；监测人群健康状况；健康促进；职业卫生；保护环境；公共卫生立法；公共卫生管理；特殊公共卫生管理；高危人群和脆弱人群卫生服务。我国官方对公共卫生服务的定义最早由时任国务院副总理吴仪在2003年7月28日全国卫生工作会议上提出：公共卫生服务就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他流行疾病，改善良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，促进人民身体健康的目的。

在讨论我国学者们的看法之前，首先要明确一点，即应当将“基本公共卫生服务”与“公共卫生服务”视为一物。这样做的主要原因有二：一是绝大多数学者并未提出二者有何不同，有的学者还在同一篇文章中在二者之间徘徊，有时用前者，有时又用后者^[2]；二是在纲领性文件《意见》中，有四处提到了公共卫生领域的“均等化”，其中三处的对象是“基本公共卫生服务”，另一处是“公共卫生服务”，并且未指出二者有何区别。

国内学者在WHO和吴仪的定义基础上，对“公共卫生服务”的概念提出了见仁见智的理解。虽然对其范围或内容的理解不尽相同，但终归万变不离其宗，始终围绕着“全民性”、“公益性”和“强调政府责任”等三个方面展开^[3]，即公共卫生服务应以“人民”、“社会公众”等为对象，强调保障公众健康，政府应承担主要的组织、筹资和领导责任，应满足人民群众最基本的健康需求。如有研究者认为，公共卫生服务应该涵盖最基本的医疗服务、计划免疫、传染病控制与预防、妇幼保健、劳动卫生、学校卫生、食品安全、环境卫生的监督和检测以及健康教育、医学研究与开发投入等10个方面。^[4]还有研究者对提供者进行了补充说明，认为公共卫生服务应主要由社区卫生服务中心、各级疾病预防控制中心、卫生监督所等机构提供，涵盖预防接种等九大方面。^[5]

在阐述公共卫生服务均等化的内涵时，学者们都不约而同地将“均等化”与“平均化”的差异加以强调，认为均等化并非平均化，不是绝对的平均，应当在保证结果大致均等的基础上，适度允许差异的存在，但要控制这种差异使其不影响社会公平。有学者认为均等化是要将差距控制在社会可承受的范围内^[6]，它不仅应当包括全体公民享有的机会和原则均等以及结果应该大体相等，还应尊重某些社会成员的自由选择权^[7]。还有研究者认为公共卫生服务均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围内，促进区域之间、城乡之间、群体之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保社会全体公民能分享经济社会发展成果，保障公民基本权利。^[8]

由于“均等化”在一定程度上允许差异的存在，而该差异又无法被准确定位，因此国内学者对公共卫生服务均等化的判断准则尚未达成一致。有学者从“公平性”角度出发，认为公共卫生服务均等化的评价应该包括卫生服务资源分配的公平性、卫生服务利用的公平性、卫生服务筹资的公平性^[6]。有的学者则从现实意义角度出发提出两个衡量标准：一是坚持以人为本、公平正义与和谐发展核心价值的价值标准，二是能积极推进医药卫生体制改革和基本卫生保健制度建设的操作标准。^[9]还有研究者尝试利用罗尔斯“最大最小”原则定义“均等化”过程中出现的差异，认为该差异须对弱势群体最为有利。^[10]

在评价公共卫生服务均等化的实际应用中，所选用的指标可以分为基础指标和综合测量指标。其中前者可以由常规报表或实际调查直接得到，计算方法简单，但人均和比例指标偏多，总量指标偏少，例如两周患病率、婴儿死亡率等等^[11]。选择指标时可从资料可得性角度出发以现成数据^[12]、国家或地方相关文件^[13]为依据，也可以从科学性角度出发参考德尔菲法的筛选结果^[14]。在采用德尔菲法的指标体系研究中，有研究者等依托卫生系统概念框架，基于筹资、服务资源、服务提供以及服务结果的结构，基于省级层面的年度指标信息，建立了包含4个一级指标、15个二级指标和38个三级指标的指标体系以集中对区域均等化程度进行衡量，服务于国家层面的决策^[15]，颇具影响力。

综合测量指标则是由基础指标或其他数据经过特定方法转化得到的，同样的基础指标能产生不同的综合测量指标，进而从不同角度服务于卫生决策。有学者在早期研究中指出，健康公平性的测量方法主要有极差法(因计算简单而常被采用，但不能衡量所有组之间的差异)、洛伦兹曲线(以与对角线的重合程度判断公平性)和基尼系数(洛伦兹曲线与对角线之间面积与对角线下面积之比)法、差异指数法(优势在于测量收入的不公平)、不平等斜率指数及相对指数法(能反映社会经济状况对健康不公平的影响)、集中曲线法(以曲线与对角线的相对位置关系判断公平程度)等。^[16]还有学者总结了国外较为成熟的利用/需要比、分项分析法、集中系数法、加权功利性社会福利函数法等方法。^[6]此外，泰尔指数(Theil index)也常被用于评价社会分配的公平性。^[17]

多数学者认为目前我国公共卫生服务均等化程度比较低。并且就目前所掌握的文献看，几乎所有学者在谈到公共卫生服务均等化现状时，都专门将城乡公共卫生服务非均等化的严重程度加以强调。此外，东、中、西部之间以及各省份间的公共卫生服务也存在非均等化现象。而非均等化的现状多被研究者们归因于政府的主导地位和指导作用没有被重视、财政体制不合理等。

对于我国当前公共卫生服务供给的现状，有研究者在总体上做出了三个判断：一是医疗卫生支出增长迅速，但总费用数额不高，并且政府对医疗卫生投入不足，城乡居民医疗卫生支出负担过重；二是城乡公共卫生资源分布不均衡，医疗卫生条件差距大；三是居民的健康水平在城乡之间也存在较为明显的差距^[18]。还有学者直接指出，无论从区域还是城乡角度来看，我国基本卫生服务均等化程度还很低。^[19]在分析造成公共卫生服务供给城乡非均等的根本原因时，学者认为政府在公共卫生服务提供上的责任缺失难辞其咎^[20]，而各项政策的城乡二元制度安排^[18]、财政体制改革不彻底、公共财政支出不合理等^[20]也是主要原因。此外，还有研究指出市场经济时期我国医疗卫生事业在“公益性”和“市场化”之间未能找到平衡，在改革和发展模式选择中过分重视经济增长，诸多社会事业发展没有得到政府应有的重视，这也在一定程度上导致了区域间和城乡间公共卫生服务的非均等化。^[21]

多数学者认为公共卫生服务应坚持公平的价值取向及公益性的服务要求，需要强调政府在公共卫生服务均等化过程中的责任，并完善相应的体制建设。

公平被研究者们认为是当前医疗卫生体制改革的首要价值目标：公共卫生服务的公平供给是改革推进的社会稳定器和人类基本医疗保障权的要求；公共卫生服务要由政府公平提供；应构建以政府为主导、以市场为辅助的新型医疗卫生体制，提高民主参与性；加强法制建设，从立法上确立医疗卫生改革的大方向和政府责任，确认公民的合法权益，规定医疗卫生事业的本质属性和发展方向。^[21]从机制上讲，应坚持“低水平、广覆盖、高效率”的方针，建立以政府主导的多元卫生投入机制，完善公共卫生服务经费保障机制；建立高效规范的医药卫生机构运行机制，加强绩效考核，提高服务效率和质量。^[22]还有学者建议完善财政管理模式，建立以政府为主导的公共卫生财政支出体制；建立合理有效的公共卫生投入保障机制，解决公共卫生支出总量规模不足的问题；完善农村公共卫生的财政保障机制建设，解决公共卫生支出的城乡结构偏差的问题；完善转移支付制度，采用一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的公共卫生财政转移支付模式，解决卫生支出的区域差异。^[23]

公共卫生服务的定义应当体现其五大基本特征：一是适度的强制性：公共卫生服务的供给应具有强制性，各级政府应立法或制定相应条例、规章来保证其实施和评价，在保障其可及性的同时，还应尊重个体的选择权利；二是公益性：公共卫生服务是一种公共产品，应当从全社会角度出发满足整体需要；三是先进性：应当综合考虑人口结构变化趋势、经济水平发展前景和疾病谱改变方向等因素，从中长期视角来明确相应的服务范畴；四是可行性：我国处于社会主义初级阶段，城乡之间以及各地区之间在经济条件、资源禀赋等方面仍存在一定差距，因此要考虑各地执行时的难度和可操作性；五是动态性：同一个国家或地区，在不同的社会发展阶段对于公共卫生的需求是不同的，所以公共卫生服务应当是一个发展的概念，要有与时俱进的特点。基于后三个特点，建议在中央政府给出统一的定义、划定公共卫生服务应当实现均等化的基本范围后，各地再根据实际情况进行微调。如北京就参考了卫生部划定的范围，提出了自己的10大类42项免费公共卫生服务项目。

应当建立标准化的、可行性强的评价体系，以其对均等化的实现情况进行动态监测。建议相关部门统一组织学者进行研究，系统筛选评价指标、科学设计评价方法。以此法设计的评价体系，既可用于突击检查和定点评价，也可用于各地定期上报的数据，以便进行长期监测。这样区域间的结果就具有可比性，相关政策建议的提出也会具备更强的针对性和操作性。

研究者和相关部门应当正视均等化评价得出的结果，及时调整执行方案和相关政策。在实现公共卫生服务均等化的过程中，政府主导和政府筹资是关键，各地可以在以下五种补偿/筹资方式中进行选择和尝试：一是政府全额补助：政府充当唯一财政资金提供者，直接补偿供方，拨款给卫生服务机构，由卫生服务机构生产和提供服务；二是以服务券的形式补需方：由公共卫生服务的需求方持政府发放的“服务券”到卫生机构享受相应的服务，政府在一定时期内与卫生机构结算；三是政府和市场共同提供公共卫生服务包：将公共卫生项目以“服务包”的形式提供，以实现资源共享和成本控制；四是市场提供服务，政府进行购买：政府作为购买主体，向公立机构、民营机构甚至个人购买社区公共卫生服务；五是政府向社会组织购买：这里的社会组织是指非营利性组织，并不直接提供服务，而是通过“买人”(如志愿者、义工等)来提供服务。合理定位政府位置、及时调整策略，才能形成执行—评价—修改的良性循环，促进公共卫生服务均等化的实现。