基本药物制度是我国深化医药卫生体制改革的重要组成部分。基本药物与一般药物不同，其市场受到政府行为的直接影响(图1)。

图1(Figure 1)

图1 基本药物市场结构示意图

首先在定价方面，国家发改委公布全国基层医疗机构的基本药物平均采购价格和最高零售价，各省物价与卫生部门负责制定本省的基本药物指导价，生产企业必须在满足不超过指导价的前提之下参与招标；各省卫生行政部门制定经济技术标书，以此为质量门槛筛选生产企业，药品招采部门采用双信封模式进行招标确定生产厂家，生产企业以招标价格为药品零差价向医疗机构供货。采购方面，则采取从基层医疗机构到区(县、市)级采购部门，最终上报至省级招采部门的层层上报制度，由省级招采部门确定基本药物采购的具体剂型、规格、质量要求和采购数量，生产企业以此为准直接向各医疗机构供货，并向招采部门备案。此外，结算程序中也由招采部门参与并监督，在确认医疗机构药品验收完成后，由招采中心的结算系统向受委托银行请求付款。因此，无论是价格、需求还是结算，基本药物均在很大程度上受政府调控，从某种意义上说，基本药物市场是一个受政府推动的市场。

基本药物的市场具有其特殊性，但是基本药物生产企业的逐利本质是不变的。作为理性经济人的基本药物生产企 业，其目的是追求利润的最大化。根据生产者行为理论的基本观点，企业的生产经济行为是根据生产函数、 成本和市场需求来确定合理的生产投入和最优要素组合^[4]，直观表现为追求产品销售量、产品价格的最大化和总成本的最小化(图2)。

图2(Figure 2)

图2 生产者经济行为模型

307种基本药物和各省增补品种的价格与销量在一定程度上受到政府部门的调控。通过招标确定的供货价格和需求量并非一成不变，招采部门将根据基本药物的质量、成本、配送率等对价格和采购量进行动态调整，一方面促进企业积极生产供应基本药物，另一方面可以将基本药物的价格调整到更为合理的水平；而生产企业则相对被动，只有根据政府的决策、采购行为调整自己的选择，更为重要的是，基本药物作为一种准公共产品，一定程度上决定了其“薄利”性，企业如何在“薄利”性和自身的“逐利”性之间平衡，是现阶段比较突出的矛盾，而解决这一矛盾最有效的方式是谋求政策倾斜和政府信任，这与一般企业的营销行为有本质区别。因此，在生产者行为理论基础上，从经济学角度和影响基本药物生产的政策因素角度来分析企业生产行为具有重要现实意义。

据调查，目前市场上因生产企业积极性不高，导致临床短缺的基本药物主要为以下三种：一是生产成本高，原料药物存在可获得性障碍的基本药物，比较典型的是消旋山莨菪碱，其原料药受垄断影响，由1 800元/千克上涨到4 800元/千克，成本攀升；二是药价低于合理水平，甚至存在成本价格倒挂的基本药物，以某企业生产的硫酸庆大霉素注射液为例，其制造成本为3.27元/盒，再加上管理、财务和销售费用，完全成本为3.98元/盒，而某些省份招标采购挂网成交价格仅为1.4元/盒；三是市场需求不足的基本药物，组织规模生产不经济，主要分为两类，一类是价格低廉的药品，医生开处方的积极性不高，造成销量无法达到预期水平，另一类是临床使用量本身就较少的“孤儿药”，比如治疗疟疾的氯喹、伯氨喹，治疗血吸虫病的吡喹酮等。基于以上调查，基本药物生产短缺的原因与生产者行为理论的观点基本一致。因此，下面主要从成本、价格与销量(市场需求)三个方面来分析基本药物生产短缺的原因。

生产企业追求的是利润最大化，生产成本、价格和市场需求支配着厂商的生产行为，为保障基本药物的生产供应，应从这三方面进行综合考虑。在现阶段，重点是规范原料药市场，完善经济技术标评价体系，保证基本药物的市场需求，从基本药物的销售主体即医院和基层医疗机构入手，加大改革力度，确保基本药物的“量价挂钩”，坚持以“薄利多销”的方式促进基本药物的生产供应。