六个国家控烟规划目标的关注点主要集中于烟草使用社会和环境以及卫生系统的改变(表1)，但仅有美国制定了较明确的目标和计划。

表1(Table 1)

表1 各国控烟规划的关注领域 关注领域 国家 烟草使用 吸烟率 成年人 美国、英国、澳大利亚、新西兰、印度 青少年 美国、英国、挪威、澳大利亚 孕期妇女 美国、英国、挪威、澳大利亚、新西兰 成年人戒烟率 美国、挪威、澳大利亚 尝试戒烟率 成年人 美国、澳大利亚 青少年 美国 孕期妇女 美国 社会和环境的改变 无烟政策/法律覆盖 美国、澳大利亚 二手烟暴露率 美国、澳大利亚、新西兰、英国、挪威 烟草广告、促销和赞助 美国、挪威、新西兰、印度 制定烟草控制规划 美国、英国、挪威、印度 消除不平等 挪威、澳大利亚 健康教育 挪威 烟草相关死亡率 印度 卫生系统的改变 戒烟纳入医疗补助的覆盖范围 美国 卫生保健系统的烟草筛检 美国 提供戒烟的卫生保健系统(戒烟帮助、戒烟产品) 美国、挪威、新西兰

表1 各国控烟规划的关注领域

表2(Table 2)

表2 各国控烟规划中吸烟率目标 吸烟率 (%) 美国 (2010—2020) 英国 (2010—2015) 挪威 (2006—2010) 澳大利亚 (2010—2020) 新西兰 (2010—2020) 印度 (2005—2020) 基线 目标 基线 目标 基线 目标 基线 目标 基线 目标 基线 目标 成年人 20.6a 12.0 21 18.5 25.0 20.0 21.0(18.0)b 9.0c — — — — 青少年 26.0a 21.0 15 12 24.0 12.0 — — — — — — 规划年限(年) 10 5 5 10 10 15 注： a 前一轮规划未达到的目标，并将其设为新一轮规划的目标。 b 在最近的规划中，控制吸烟率的目标人群不再根据性别划分，而之前基线的吸烟率按性别统计。 c 在最新规划中将控制吸烟率的目标人群重新定义为14岁以上。

表2 各国控烟规划中吸烟率目标

比较不同国家控烟规划，发现半数以上的国家采用了提供戒烟支持、提高烟草税、降低二手烟暴露、使用图片形式健康警示和有效的控烟健康传播、管理烟草生产和销售、禁止烟草广告和促销、禁止向未成年人销售烟草等措施，与国际公认的有效控烟措施基本一致^[1](表3)。

表3(Table 3)

表3 各国控烟规划措施比较 美国 英国 挪威 澳大利亚 新西兰 印度 合计 提高烟草税 √ √ √ √ √ 5 降低二手烟暴露 √ √ √ √ √ √ 6 提供戒烟支持 √ √ √ √ √ √ 6 有效的控烟健康传播 √ √ √ √ √ 5 管理烟草生产和销售 √ √ √ √ 4 禁止烟草广告和促销 √ √ √ √ 4 禁止向未成年人销售烟草 √ √ √ √ 4 加强法律和条例的实施 √ √ √ 3 确保弱势群体的规划和服务 √ √ 2 中央和地方建立合作机制 √ √ 2 采用无修饰烟盒包装 √ √ 2 强制禁止口服烟草制品 √ 1

表3 各国控烟规划措施比较

以戒烟支持为例，所有国家均提出此项措施。美国、英国、澳大利亚、印度主要采取设立戒烟机构或开通戒烟咨询的方法^{[2, 10, 12, 15]}，使想要戒烟的人通过咨询获得帮助。印度基于社区，对非专业人士进行培训。挪威、新西兰通过开展健康教育活动，唤醒公众对戒烟的意识，营造无烟环境，并相应的对基层卫生人员进行培训。^{[9, 16]}而提高烟草税方面，除挪威外，其他五国均提出通过提高烟草税来降低吸烟率。美国希望在51个州将每包烟的税提高1.5美元^[14] ，印度则希望将税率提高4~5倍^[12]。

除了新西兰和印度外，其他4个国家都设定了比较明确和具有前瞻性的目标。以美国为例，Healthy People是一部 国家健康规划，设定了未来10年美国关注的健康领域及目标，在设定时，充分考虑了目标的超前性。但由 于控烟目标制定过于超前，虽然采取了严格的措施，但 2000年和2010年控烟规划终末评价时，达标率分别为26.9%^[13]和12.2%^[14]，因此，在制定规划时，确定目标应充分考虑其可及性。由于目标具有超前性，为实现该目标，6个国家都采取了积极的控烟策略或措施。

首先，明确提高烟草税和烟草价格可以减少烟草消费。如澳大利亚提出确保烟草制品的价格逐渐提高，通过增加 社会和公众的责任，避免提价导致的逃税行为^[15]；新西兰提出有规律和大幅的提高烟草制品零售价格^[9]；英国提出政府应制定相关的政策法律等保证烟草制品的高价格以抑制烟草消费^[2]。第二，采用图形警示的烟盒包装，大部分国家都明确规定使用有图形警示的烟盒包装，其中新西兰和印度规定采用无修饰烟盒包装。^{[9, 12]}第三，明确通过立法实现室内工作场所等全面无烟。第四，全面禁止烟草广告 、促销和赞助。第五，明确通过健康传播方式宣传烟草的危害，如新西兰明确通过制作和播放公益广告和开展公众教育运动达到控烟的目的^[9]；英国明确规定了政府在对公众开展控烟教育时应做的工作，具有极强的可操作性^[2]。

参与规划执行的部门，6个国家各有不同，其分工及合作机制也不相同(表4)。美国控烟规划的制定部门是美国卫生部和疾控中心(CDC)，执行部门主要为CDC，包括制定规划的评价和监测系统。英国控烟规划的执行部门主要是卫生部和地方政府。挪威、澳大利亚和新西兰参与规划执行的部门主要为卫生部、地方政府和各控烟场所，同 时强调其他多部门和社会机构配合参与，按照部门职能划分执行部门，如澳大利亚“有效的健康传播行动”的执行部门包括地方政府、社区、学校和工作场 所，“提高烟草价格”的执行部门则是地方政府；而新西兰“在所有青少年出现的地点禁烟”措施的执行部门是地方政府、卫生与安全委员会、控烟社区，“禁止港口销售免税烟”措施的执行部门是政府和海关；印度希望通过社会作用及多部门配合共同完成2020控烟规划。

表4(Table 4)

表4 各国参与规划的主要部门 国家 创建机构 执行机构 美国 卫生与公众服务部、CDC CDC、物质滥用和精神健康服务管理局 英国 卫生部 卫生部、地方政府 挪威 卫生部 卫生部、地方政府、控烟全国理事会、学校、工作场所、初级卫生服务部门、大众媒体、NGO 澳大利亚 卫生和老年部 地方政府、NGO、社区、学校、工作场所、卫生服务部门、媒体 新西兰 无烟联盟 卫生部、地方卫生部门、控烟社区、控烟倡导组织、财政部、海关部门 印度 卫生与福利部 卫生与福利部下属的控烟项目办公室、中央政府、地方政府、非政府组织、国际组织、专家

表4 各国参与规划的主要部门

同时，以上各国均明确指出与烟草有利益相关的部门不能参与国家控烟规划制定和执行，强调政府、非政府组织等通力合作。

由于中国的烟草监测系统很不完善，目前还没有比较系统的有关控烟的基础资料和数据，因此，应在借鉴国外控烟先进国家和地区经验的基础上，结合本国的实际选取合理的控烟目标。

借鉴控烟先进国家的经验，需要在控烟的关键措施上提出明确的、具有可操作性的计划。具体如下：提出防止二手烟草烟雾危害全国性立法的时间表，并保证符合《公约》要求；制定政策提高烟草税，并保证税价联动，最终接近控烟先进国家的水平；烟草制品的包装和标签上使用图片形式的健康警示；明确修改《广告法》的时间表，全面禁止烟草广告、促销和赞助；建立戒烟干预体系和烟草监测评估体系；保证规划工作顺利实施的管理和经费。

6个国家都针对《公约》第五条内容建立了相应的控烟机构或机制。挪威、印度提倡中央与地方合作共同履行控烟行动，根据中国目前情况，这样的措施可以借鉴。中国作为联合国常任理事国及公约缔约国，有责任和义务采取相应措施来履行公约要求。应将卫生部门作为实施规划的主导部门，建立多部门参与的合作和协调机制。并且，在这个机制中，确保不受烟草利益相关部门的影响。

控烟是全社会共同的行为，需要多方配合才能完成。但研究显示，很大一部分中国民众对烟草的具体危害不了解^[17]，因此，大众传媒的引导作用尤为重要。澳大利亚作为控烟较为成功的国家之一，全国控烟运动发挥了重要作用。澳大利亚通过媒体向吸烟者宣传烟草的危害，并将这一措施列入国家控烟规划中，此举加强了国民对戒烟的认同感，也能对预防青少年吸烟起到一定作用。^[18]因此，将社会行动纳入控烟规划对中国控烟事业也有借鉴意义。

借鉴国际成功经验，在制定和实施控烟规划时，应将烟草企业及相关的利益方排除在外，避免烟草业的干扰，在现行政企不分的烟草专卖管理体制下，国家烟草专卖局不应参与国家控烟规划的制定及执行。