我国餐饮单位业态、规模差别大，产业化水平低，规模化的餐饮集团少，市场分散，从而导致产品质量难以有效控制。这种分散的市场结构给政府监管带来诸多困难，主要表现在以下三方面：

首先是对大中型餐饮单位的监管。目前我国大中型餐饮单位在卫生管理等制度上不断完善，但近年来发生的连锁餐饮企业因供应商原材料质量问题引发的食品安全事件，餐饮企业本身也难辞其咎，这需要大中型企业完善从采购、加工到销售的全过程食品安全管理。^[7]

其次是对小型餐饮单位的监管。由于受资金等方面的限制，部分小型餐饮单位卫生状况较差、卫生管理制度不健全，加上小型餐饮单位一般较为分散，使得政府监管的难度较大。^[8]

最后是对个体经营者的监管。流动摊贩没有餐饮服务许可证，生产经营环境差、生产设施和设备简陋、生产工艺落后，具有分散性、流动性、隐蔽性等特点，使政府监管难上加难。^[9]可以看出，无论是大中型餐饮企业、小型餐饮单位还是个体经营者都存在一定的食品安全问题。

通过对大量餐饮食品安全事件的深入分析，研究发现导致餐饮业食品安全问题的原因是多种多样的，结合已有研究成果，对食品安全发生原因进行分类，归纳出我国餐饮业食品安全事件的发生原因主要分为以下四个方面^[6]：

一是在原料使用方面。主要包括：天然原料有毒，即将天然有毒的动植物作为烹饪原料；废料回收再利用，即使用废弃物作为烹饪原料；使用不合格原料，即以劣质或非食用的原料作为烹饪原料；添加有害投入品，即使用违禁添加剂或其他有毒有害的物质烹饪等。

二是在加工操作行为方面。主要包括：加工程序不当，即未按照正规程序进行食品烹饪；要素施用量不当，即使用过量食品添加剂；原料存储不当，即原料冷藏或保鲜不当导致微生物污染；包装不当，即包装材料使用不当等。

三是在卫生方面。包括人员环境不卫生，即人员卫生、环境卫生不符合标准；废弃物处置不当，即餐饮废弃物没有按规定处理，重新进入食品流通领域。

最后还有其他一些原因，如成品储存不当，即温度、湿度等成品存储环境不当；自然环境污染，即自然环境污染造成的有害物质残留等都是造成餐饮环节食品安全事件的原因。

2009年6月《食品安全法》实施以来，我国餐饮服务单位的许可和食品安全监管工作逐渐转由原食品药品监督管理局负责，其总体思路是“完善监管制度、创新监管机制、落实监管责任、提升监管能力”。首先，在制度建设方面，围绕《食品安全法》及其实施条例，相继出台了20多项餐饮服务食品安全监管制度，如2011年12月制定并发布了《餐饮服务单位食品安全监管信用信息管理办法》、2012年6月又发布了《关于加强和创新餐饮服务食品安全社会监督工作的指导意见》，初步形成了餐饮服务食品安全监管制度框架。其次，在食品安全监督管理方面，一方面要求生产经营者自律，按照法规要求和道德标准进行自身管理；另一方面是加强政府卫生监督执法力度，通过定期检查和不定期抽查相结合的方式，依法对餐饮服务单位进行监管。

但是由于我国餐饮行业涉及面广、监管任务繁重和监管力量有限的突出矛盾，我国餐饮行业仍存在多头监管和执法混乱的现象，缺乏详细、具体且长期的法规标准，检验检测体系也较为落后，仍不能保障我国餐饮消费安全。^[10]

2013年3月，国务院改革成立国家食品药品监督管理总局，将生产、流通和餐饮环节的食品安全和药品统一监管，整合了食品安全监管部门，为提升我国餐饮业食品安全监管水平带来了契机。

在全国34个省份中，有31个地区的餐饮行业发生过相关食品安全事件(图1)。食品安全事件发生最高的地区为北京和广东，其中北京发生了54起，广东发生了52起；其次是山东(23起)、湖北(18起)、上海(17起)、河南(14起)、江苏(12起)等省份在餐饮消费中发生的食品安全事件相对较多；浙江(10起)、重庆(9起)等其余省市自治区发生问题的频数较少。

图1(Figure 1)

图1 食品安全事件的发生省份分析

北京和广东两地在餐饮消费发生食品安全问题的频数，远远高于全国其他省市自治区，这与北京和广东两地餐饮业营业额高于其他省份相一致，显示了食品安全事件的发生具有一定的区域性。但是，食品安全事件的披露主要来自于新闻媒体的报道，这与媒体的开放程度和当地政府的监管力度也有一定的关联性，其具体原因还有待进一步研究。

对2001—2012年中所有餐饮消费食品安全事件的发生月份进行统计分析(图2)，发现5—9月发生的餐饮消费安全事件最多，都超过30起，特别是5、6月份的发生频数都在35起以上；其余各季度发生的食品安全问题较少，但也不容忽视。食品安全问题在5—9月频发，也和夏季气温较高，原料及食品易腐烂变质，食源性疾病和食物中毒等食品安全事故高发有关。

研究参照“食品质量安全市场准入制度”(QS)的食品类别划分标准，又补充了鲜果、鲜菜、鲜肉、生鲜水产和鲜蛋五种鲜活农产品，总共有33个食品种类。从300起食品安全事件中找出了和所列种类相符合的食品安全事件218起，涉及食品种类有23种(图3)。其中肉制品38起，调味品37起，鲜菜27起，是餐饮消费中发生食品安全事件频数最多的食品。其次是鲜肉和食用油，均发生了17起，生鲜水产和糕点食品均为14起，饮料13起，其余食品在餐饮环节发生问题的频数都较少。

图3(Figure 3)

图3 食品安全事件的食品种类分析

另外，根据食品是否经过加工还可将食品分为生鲜食品和加工类食品。加工类食品发生问题总计159起，其中肉制品、调味品、食用油、糕点食品、饮料 这五类加工食品发生问题总计119起，而生鲜类食品总计59起，其中鲜菜、鲜肉、生鲜水产总计58起。在餐饮环节发生问题最多的8类食品也是生鲜类食品和加工类食品中风险较高的品种。

在餐饮消费食品安 全事件中，餐饮经营责任主体应该对事件负主要责任。将责任主体分为大中型餐饮单位、小型餐饮单位、个体经营者三类^①。在众多食品安全责任主体中，个体经营者发生的问题最多，计149起；其次是小型餐饮单位，计98起；大中型餐饮单位发生问题较少，计53起。

① 本文对责任主体的分类主要依据事件报道的内容，并参照我国餐饮服务许可管理办法中的关于餐饮服务经营者分类标准进行划分。

本文将餐饮业食品安全事件的发生原因分为12种，分别是天然原料有毒、废料回收再利用、使用不合格原料、添加有害投入品、加工程序不当、要素使用量不当、原料存储不当、包装不当、人员环境不卫生、废弃物处置不当、成品储存不当、自然环境污染等，对事件原因的统计结果如图4所示。人员环境不卫生导致的食品安全事件多达90起，添加有害物引起的50起，使用不合格原料41起，加工程序不当引起事件28起。由此可以看出，人员环境不卫生是导致餐饮消费食品安全事件的第一大原因，其次是添加有害物和原料不合格等。

由于目前我国餐饮行业监管改革的不到位，导致餐饮服务食品安全监管部门上下不统一，仍存在多头监管和执法混乱的现象，削弱了监管的效能；其次，现有监管人员不足、经费不足、条件设备差，不能满足监管执法工作需求，特别是面对个体经营者和小型餐饮单位多的局面，监管执法难度大，因此亟需加强我国餐饮服务监管能力建设。

首先，需要加快政府食品监管职能的交接，有效整合监管资源，完善监管网络体系，增加财政投入。从增加监管部门执法人员编制、加强人员业务培训、增加安全检测设备仪器等方面，全面提升餐饮服务行业食品安全监管能力。其次，在目前餐饮服务食品安全监管体制转变过程中，注重提高监管效率，做到监管工作全覆盖。^[11]

首先，针对餐饮食品安全风险有季节性变化的特点，应将夏季作为食品安全监管的关键时期。夏季气候炎热，小型餐饮单位和个体经营者冷藏设备不完善，原料食物易腐烂变质，容易发生细菌性食物中毒等安全事件。因此建议监管部门在夏季高温时节加大餐饮服务单位的抽检频率，重点检查店内加工作业卫生状况、原材料保管储藏方式，并通过宣传教育强化餐饮服务单位的食品安全责任感，对违法行为加大处罚力度，形成食品安全监管的威慑力。

其次，开展对餐饮企业原料采购环节的监督检查。餐饮食品安全问题一部分是由于原料不合格造成的，例如肉制品的添加剂超标，使用注水肉等劣质原料，火锅调料添加罂粟壳等。因此，监管部门要加强对餐饮企业原料采购环节的检查，要求企业建立进货档案记录，建立健全台账制度。

第三，加大对个体经营者和小型餐饮单位的巡查力度。我国个体经营者和小型餐饮单位食品安全卫生方面问题十分突出，人员卫生和环境卫生方面 都存在严重隐患，因此建议从以下几 个方面加强对个 体经营者和小型餐饮单位的监管，主要检查从业人员的健康证、餐饮操作的人员卫生和环境卫生、餐饮具消毒安全程序，以及场所的卫生防范设施建设情况。^[12]从近期看，为流动商贩规划合适的经营场所，以便于检查规范其经营行为；从长远考虑，还须优化餐饮行业结构，促使餐饮服务单位向规模化、连锁化方向发展。

食品安全量化分级管理制度把卫生监督与食品经营者的自身管理结合起来，提高了监督的效率，自2012年实施以来在餐饮服务行业取得了明显的效果。但由于这项制度涉及面广、影响大，是一项需要长期落实的工作，也需要在实施过程中进一步的完善。^[13]

首先，应逐步完善餐饮企业卫生和信誉评级机制。由于餐饮行业的特殊性，消费者和餐饮企业之间存在着信息不对称，除了亲自消费体验外，消费者还需要借助第三方对企业进行信誉评级来了解企业。因此，餐饮行业协会应当建立和健全餐饮企业信誉评级机制，通过信誉评级来调动餐饮企业自身保障食品安全的积极性。其次，通过食品安全量化分级管理制度的推进，加强对餐饮单位的食品安全教育，增强餐饮单位员工严格遵守安全操作、卫生消毒等技术规程的自觉性，从整体上提高从业人员的食品安全意识和经营水平。

由于餐饮行业涉及面广，影响大，仅依靠政府许可、抽查、没收、罚款、吊销执照等行政手段，远不能满足对餐饮服务行业食品安全监管的要求。因此，除了依靠政府监管和餐饮企业自律以外，还需要餐饮行业协会提供服务、媒体和消费者参与监督等，创新餐饮消费监管模式。

首先，需要餐饮行业协会为会员提供相关服务。我国正处于转型和机构调整期，许多政府主管部门的职能下放到行业协会，行业协会应以提供服务为宗旨积极开展行业自律、企业维权、商业协调、业内交流和技能培训等方面的工作，发挥间接参与餐饮食品安全监管的效果。

其次，需要媒体和消费者参与监督。作为直接面对餐饮企业的消费者，能够直接感受到餐饮企业的食品安全状况，做出明确的判断。而媒体影响面广，以为社会公众传播信息为己任，不仅传播餐饮企业的食品安全信息，而且引导着消费者的消费心理。在食品安全问题上，公众往往存在着认识上的误区，一些带有片面性和不实的报道往往会产生误导，不仅导致消费者恐慌，也给政府食品安全监管部门行政执法带来干扰。因此，媒体应在继续曝光食品安全事件的同时，开展科普教育，加大餐饮科学知识和食品安全知识的宣传，使消费者了解正确的餐饮安全消费知识，形成政府、媒体和消费者三位一体的食品安全监督监管体制，实现监管模式创新。