卫生发展主要是指通过应对健康的社会决定因素，努力减少健康不公平，协调全球卫生行动，以实现卫生的共同发展。全球化在促进经济社会发展的同时，也在一定程度上加剧了健康不公平现象。以衡量国家经济社会发展和卫生保健水平的重要指标——

儿童死亡率为例，1950—1955年，全球平均儿童死亡率为151.9‰，富裕国家平均为59.1‰，贫困国家为194.0‰，高于全球平均27.7%；2000—2005年，全球平均值降至51.7‰，富裕国家为7.3‰，贫困国家为89.5‰，高出全球平均73.1%^[4]，表明虽然全球范围内儿童死亡率大幅下降，但各国间的差距，尤其是贫困国家和富裕国家之间的差距，在逐渐加大。2004年的一项研究表明，全球每年死亡的1 080万5岁以下的儿童中，几乎都发生在发展中国家^[5]，改善健康不公平任务艰巨。

卫生资源相对不足和分布不均也是制约卫生发展的重要因素。卫生资源的短缺在发展中国家尤为严重，无法满足人们日益增长的健康需求，而国家内卫生资源的不均衡分配又加剧了这一现状。此外，卫生人力资源短缺又进一步削弱了现有的卫生服务提供能力。2007年《世界卫生报告》估计，撒哈拉以南的非洲国家中，医务人员的缺口在100万以上。^[6]同时，在全球化浪潮冲击下，这一缺失状况进一步恶化，许多发展中国家卫生人才流失严重，一些国家流失的卫生人员数量甚至占据本国卫生人员总量的三分之一。为此，2007年联合国贸易与发展会议就指出，人才流失是阻碍非洲国家发展及其千年发展目标实现的主要障碍之一。

全球化加剧了各国之间的相互依存。首先，全球化加大了传染病穿越国界的传播，而人与动物的密切接触和繁荣的国际市场又增加了动物源性新发疾病的传播风险。如2003年的SARS、2005年的禽流感以及2009年始于墨西哥的H1N1流感等，其传播速度之快、覆盖面积之广，给国家安全造成极大威胁。同时，地球村生态环境的恶化威胁到整个人类健康，气候变化、环境污染等都无法仅凭一国之力加以解决。而与生活方式相关的慢性病也在全球蔓延，已成为最大死因且严重影响了人们的生活质量，造成巨大的疾病负担。

卫生发展旨在消除健康不公平，关注贫困国家的健康问题，其驱动力主要为健康人权、社会公正与道德义务，主要是“利他”的行动；而卫生安全着眼于保障国民健康、维护自身安全，更多是“利己”的考虑。人们日益认识到，在全球卫生时代，二者之间是交叉的，“利己”和“利他”是可以统一的(图1)。向发展中国家提供卫生发展援助，减少全球的健康不公平，这不仅是道义的责任，同时也符合包括本国在内的全球卫生安全的利益。

图1(Figure 1)

图1 卫生发展与卫生安全的关系[7]

尽管“人人享有卫生保健”和健康公平等理念已成为国际社会普遍信守的核心价值，但当涉及到解决贫困国家的健康问题时，其他国家是否应承担义务？应承担到什么程度？对此并无共识。全球卫生治理最根本的职能之一，是就全球卫生合作相关的价值观念和原则达成一致。

全球卫生治理的是那些仅凭一国或数国之力难以解决、从而需要采取全球行动的卫生问题。实践证明，在众多行为体参与的全球行动中，完全依赖自觉自愿，很难达到预期效果，有时还会事与愿违。全球卫生治理就是要通过制定各种规则，影响和规范各行为体的行动。

随着全球化的纵深发展，越来越多的行为体参与全球卫生。除了传统的民族国家及由主权国家政府组成的国际组织外，还有大量的非政府组织、私营部门以及公私伙伴关系。全球卫生治理要能够包容广泛的行为体参与全球卫生行动，同时又要能激励众多行为体行动的和谐一致，避免各自为政、互不协调。

全球卫生治理要改变当前依赖捐款者良好意愿的随意和不稳定的筹资方式，为全球卫生建立长期、稳定、可预测、资金充足的筹资机制，并按共同商定问题的轻重缓急，分配这些资源。

随着众多行为体登上全球卫生的舞台，世界卫生组织从原来无可争议的国际卫生领导和协调地位下降为全球卫生众多行为体之一，全球卫生出现了领导缺位。在全球范围内达成价值共识、制定相应规制、实现多元治理、动员分配资金，都需要领导和协调。这是全球卫生治理的另一个重要功能。

世界卫生组织在全球卫生治理中占据核心位置，但过去几十年，世界卫生组织的作用曾发生过较大演变。成立之初的世界卫

生组织是国际卫生的领导者，但经历了20世纪80年代正规预算的长时间冻结、90年代工作效率低下的批评等，世界卫生组织逐渐失去了原有的中心地位和影响。但进入21世纪以来，世界卫生组织在SARS危机后迅速反应，对禽流感和H1N1的爆发有力应对，显示了其处理全球性卫生问题的能力。的确，在全球卫生治理中，世界卫生组织具有不可替代的优势。它的结构的普遍性赋予了其在多边卫生体系中的合法地位，同时世界卫生组织是唯一的由组织宪章《组织法》赋予协调、制定并实施国际卫生规范和标准的机构。此外，它还具有无可置疑召集权，是全球卫生谈判的重要中介和平台。而世界卫生组织本身也通过提出全球卫生议程(2006年)和卫生八强(“H8”——盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟、全球基金、联合国艾滋病规划署、联合国人居署、联合国儿童基金会、世界银行、世界卫生组织)召开不定期的卫生相关机构和基金会首脑会议、积极倡导“国际卫生伙伴和相关行动”(IHP+)等行动积极推动对全球卫生的关注，力图重新获得协调和领导的地位。

目前的全球卫生是一种“无序的多元化”，在卫生发展援助领域，各自为政、互相竞争、行动重复或缺位的问题已引起国际社会的关注。鉴于世界卫生组织的普遍性，一些政府官员和学者探索在世界卫生组织框架内解决行为体多元化问题的途径，如瑞士政府官员G.Silberschmidt和学者I.Kickbusch等建议在目前世界卫生大会甲委员会和乙委员会的基础上，成立一个既能协调众多伙伴、又尊重其各自独立的正规机制——“丙委员会”(Committee C)^[11] ，该委员会向非国家行为体提供了讨论全球卫生领域重大行动、向世界卫生大会介绍其计划和所做工作、及处理协调全球卫生伙伴关系的机会，是约束广泛行为体、并联手提供全球卫生公共产品的重要机制。此外也有学者提出应加强世卫组织与非政府组织之间的联系，可以采用世界卫生大会观察员制度。由世卫大会制定基本标准，凡符合标准者均可作为观察员参加世界卫生大会，并按规定的程序参加议事。政府代表团的讨论将对所有的利益攸关者透明，有助于非国家行为体据此调整自己的行动。以上这些动向均显示了全球卫生治理中管理多元化参与主体的重要性，也尤为体现了非政府组织在全球卫生治理中日益重要的角色。

国际法的基本目的就是解决一个国家或一组国家自己无法解决的跨国性的重要问题，因此全球卫生应该是国际法的重点。2003年起，世界卫生组织通过了《烟草控制框架公约》，并在2005年修订了《国际卫生条例》，这是两个具有里程碑意义的国际法律文书。但这远不足以解决全球卫生领域的诸多问题，在最紧迫、最艰难的议程之一，即解决健康不公平问题上，还需要加强国际立法。如美国学者提出新型的国际法——“全球卫生框架公约”方案^[12]，该方案旨在重新构思卫生领域的国际发展援助将目前针对热点卫生问题的方式转向“基本生存需要”，并要求国家和非国家行为体一道，共同寻求减少全球健康不公平的途径。该方案把以往自愿但随意的援助行为变为规范性的、具有约束力的法律义务。如果参与者都自觉接受全球公共卫生框架公约的公平条款，那么全球卫生将得到长足发展。