1990—2008年，非洲人口预期寿命仅从51岁提高到53岁，5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率与1990年相比，只下降了28.5%和27.1%。^[19]非洲大陆要实现到2015年5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率分别降低2/3和3/4的目标已是非常困难。中国在2007年已提前实现降低5岁以下儿童死亡率的目标，孕产妇死亡率的目标也有望实现。与非洲国家居民整体健康水平不高相伴随的另一大突出问题是医疗卫生服务的可及性和公平性较差，富裕家庭的儿童比贫困家庭的儿童更有机会获得基本卫生服务和药物。世界卫生组织的研究发现，最富有的家庭5岁以下发烧儿童获得抗疟疾药物的可能性比最贫困家庭的儿童要高出近一倍。研究还发现，非洲国家大多数儿童和孕产妇的死亡是可以通过预防和治疗避免的，比如超过1/3的产妇死亡原因为大出血，这完全可以由技术熟练的医护人员在医疗设备和用品准备充分的条件下，采取一系列干预措施得 到预防和控制。^[20]同时，卫生部门针对艾滋病、疟疾、麻疹等的干预和治疗行动，往往因为卫生系统功能不完善、缺乏资金、管理不善等而难以有所作为。

非洲国家由于缺乏国内财政资金支持，长期以来依靠国际发展援助资金支持本国卫生系统发展。1995年几乎所有非洲国家的卫生总支出中外援资金都远远超过本国政府卫生支出，两者的比重一般为60%和40%。到21世纪初，这种情况有所改善，大多数非洲国家政府卫生支出占比大幅增加。但这种转变并非意味着非洲国家财政对卫生投入有实质性增加，而是由于许多援助机构的援助策略发生改变，将卫生援助资金通过受援国政府预算予以提供，因此在政府卫生支出中很难区分来自外部援助和本国税收收入的资金各自所占的比重。^{[21, 22]}自2002年蒙特雷会议决定提高对发展中国家官方发展援助后，经合组织国家对非洲国家卫生援助的力度也随之加大。一些国家的卫生发展仍主要依靠外部卫生援助资金，如莫桑比克的外援资金占本国卫生总支出的69%。^[23]

对外援资金的依赖带来以下负面非预期结果：一是外部援助资金对受援国政府卫生支出的“挤出效应”。哈佛大学和华盛顿大学的研究表明，撒哈拉以南非洲国家每接收1美元的卫生援助，将会挤出0.43美元~1.17美元的本国政府卫生预算到其他领域。^[24]二是受国际援助机构对卫生投入领域偏好的影响，再加上本国卫生财政资金匮乏，非洲国家财政用于卫生系统建设的资金比重不足30%，当地卫生系统发展缺乏系 统规划和资金保障。三是在金融危机和全球经济衰退，各大援助机构纷纷削减对非援助资金背景下，非洲国家过度依赖外援资金的卫生发展模式，将使本地区贫困和健康状况恶化。^[25]

一是卫生筹资体系资金不足，缺乏为居民提供疾病经济风险保障的制度安排。撒哈拉以南非洲国家分配政府预算时，通常将卫生预算安排在相对靠后的位置。尽管近年来，非洲国家政府卫生支出有所增长，政府卫生支出占财政总支出的比重为9.8%^[26]，但仍没有兑现十年前《阿布贾宣言》将政府预算的15% 用于卫生的承诺，甚至还有19个国家现在的政府卫生投入低于2001 年。^[21]同时，非洲国家卫生筹资另一大主要来源是居民个人现金支出，包括肯尼亚在内的多个国家居民卫生方面的个人现金支出占卫生总支出的比重超过50%，没有任何疾病经济风险保障机制。高昂的个人自付费用使得患者本人无法获得医疗救治服务。支付一年的自付费用就将肯尼亚和塞内加尔的10 万户家庭推到贫困线以下；即使在相对富裕的南非，也有29 万户家庭面临着因病致贫和走向更加贫困的风险。^{[21,27, 28]}

二是卫生服务供给偏向特权阶层和城市居民。非洲国家卫生服务系统延续了殖民时代的特征，主要面向一些特权精英和城市中心的居民提供服务。贫困家庭更多地向宗教、传统医疗和非正规医疗服务提供者寻求服务，相比之下，这些非正规服务更容易获得、更便宜、更易于接受。^[26]

三是普遍面临卫生人力危机。非洲国家饱受艾滋和战乱侵害，能完整接受医学教育和培训而不辍学的人数十分有限，总劳动力供给本身就不充足，再加上缺少雇佣医务人员的公共资金和激励机制、腐败、卫生人才大量流失等问题，非洲国家的医生和护士都严重短缺。非洲千人口拥有的医师(2.5人)、护士和助产士(9.1人)、牙医(0.4人)等标准都处于全球各大洲的末位^[22]，尤其是公共卫生、卫生政策和卫生管理等关键技术人员严重不足^{[15, 26]}。同时，卫生人力资源集中于少数几个大城市和私人医疗机构，为不足1/5的城市人口提供医疗卫生服务。^[29]除了数量不足外，卫生人力的质量也是一个突出问题。

四是缺乏有效的评价与问责机制，导致非洲国家与援助机构改进健康的努力付诸东流。非洲国家政府对卫生领域的公共资金支出问责能力很弱。联邦和州政府之间、政府不同部门之间、卫生援助机构之间、卫生援助机构与受援国内不同利益集团之间在卫生投入中的利益也是割裂的，缺乏有预见性和系统性的规划、评价方案以及管理和问责机制，这导致脊髓灰质炎等一些传染性疾病在尼日利亚等国家死灰复燃。这些相对富裕的非洲产油国缺少的不是援助资金，而是更好的评价、问责能力和机制，援助者可以不用耗费太多资金而通过支持该国卫生系统开展能力建设对这种情况加以改善。^[30]

五是缺乏支持性的，尤其是能反映卫生系统绩效的信息系统。非洲国家尚未建立以国别为基础，以服务结果和健康产出为导向的卫生信息系统^[31]，这已成为决策者、研究人员和国际援助机构及时、准确掌握非洲国家卫生供求关系、卫生系统运行效能和改进卫生服务系统的信息障碍。

从一些已经着手探索改革的非洲国家看，在加强卫生系统方面有十分紧迫和切实的需求。比如卢旺达以社区为基础建立的互助医疗保险制度，与公务员强制性社会医疗、军人医疗保险共同组成卢旺达的基本医疗保险体系，已覆盖该国91%的人口，成为非洲国家探索建立基本医疗保险的成功案例，但卢旺达基本医疗保险的保障范围、保障水平仍有较大的改进空间。对于大多数非洲国家而言，如何建立一个为需方提供疾病经济风险保障的保险制度；如何在分权化改革的背景下，促进不同层级政府履行卫生筹资责任；如何建立一个对需方而言方便可及、运转良好的医疗服务提供体系；如何建设和培育一支合格、结构合理、富有效能的卫生工作者队伍，是非洲国家卫生决策者和管理者们十分关注和期望突破的改革领域。

中非卫生合作有条件也应当在现有合作框架下，进一步突出和强调加强卫生系统方面的合作。新中国成立60多年来，覆盖城乡的医疗卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐步增加，卫生科技水平日益提高，居民健康水平明显改善。尤其是2009年深化医药卫生体制改革以来，在继承中国特色的卫生事业发展道路的历史传统和经验的同时，对卫生系统进行了全面深刻的改革，基本公共卫生和医疗服务、基本医疗保障的覆盖范围迅速扩大，超过95%的中国人口获得基本医疗保险，患者个人现金卫生支出占卫生总费用的比例降低至34%。^[32-33]中国人口众多，地域差距较大，卫生发展起步水平低，中国卫生改革探索的模式和发展路径，对非洲中低收入国家卫生系统的改善有较好的借鉴意义。

加强卫生系统在非洲区域和中非合作政策议程中的重要性日益凸显。2007年非盟卫生部长大会制定的地区卫生发展战略和政策包括：到2015年整个非洲大陆要建立起基本医疗保障体系；改进非洲现行医疗体系的管理，增加财政支出，促进社会参与，增加卫生工作者人数；提倡使用非洲传统医药以降低医疗成本，使更多的非洲人享有医疗服务。^[34]这些政策直指非洲卫生系统的薄弱环节。2012年中非合作论坛第五届部长级会议制定的《北京行动计划(2013年至2015年)》指出，卫生系统建设是卫生合作领域中的重点领域之一。^[35]2013年中国—非洲部长级卫生合作发展会议成果《中非卫生合作北京宣言》也将共同开发卫生人力资源、支持非洲国家卫生政策和项目等卫生系统改进的内容纳入中非卫生合作的优先重点。这些成果性文件既反映出加强卫生系统在非洲国家层面、地区层面，以及中非卫生合作中的政治意义和突出地位，也为今后中非协力解决影响非洲大陆卫生体系发展的重点难题制定了路线和阶段性目标。

非洲经济的持续快速发展为卫生系统加强提供了财力基础。2000年以来，非洲地区经济年均增速为5.7%。2011年以来，发达国家经济陷入低迷甚至衰退困境，但撒哈拉以南非洲国家国内生产总值保持持续增长，年增长率远高于欧美地区，已成为继亚洲、拉美之后的第三个全球“增长极”。 2013年国际货币基金组织预测非洲经济增速约为5.3%~5.7%。^[36]近年来非洲国家经济持续增长，政局相对稳定，自主自强的思想和与新兴经济体合作的意识不断增强，都为加强卫生系统建设提供了良好的资源和基础。^[37]