任何单位都同时具有政治的、社会的以及自身专业分工的多种功能。^[11]在计划经济时期，单位被赋予了全面管理单位成员和全面负责单位成员生活的义务。^{[12, 13]}传统的低工资政策、平均主义分配原则和对日用消费品以外的个人财产权利的否定，使个人在生活的重要方面依赖于由单位提供的国家福利，单位则举办了涉及职工生活方方面面的福利事业，包括养老、医疗等。^[8]这种功能多元的组织不仅使得单位管理者分身乏术，单位的专业职能弱化，同时也将单位成员牢牢地固定在单位里。有学者认为，事业单位是城市中居于再分配体制中心的技术性最差的单位。^[14]就公立医院来说，医院不仅要提供医疗服务，还负担了对医院职工养老保障的责任^[15]，还需完成诸如计划生育、职工生活、思想状况等社会管理职能，其中许多职能都带有一票否决权的强制性质而效率问题则得不到足够的重视^[4]。

一切全民所有制企事业组织分别隶属于各级政权组织。行政管理权限的划分使得这些组织不仅都具有行政血缘关系，而且也有了行政等级，并根据行政级别高低来分配资源和赋予权力，^[16]由此产生了“处级医院”、“局级医院”的概念。在此基础上，各个公立医院院长被赋予了国家行政职务序列中的公职。一般来说，行政级别越高，公立医院在单位序列中的地位就越高，也越有可能得到更多的资源和权力，这导致了公立医院通过各种手段对行政级别的追求。^[17]另外，设立事业单位的规范由政府制定，宏观性、政治性、行政性较强，反映社会公共管理职能的特征较弱。同时，事业单位的设立又具有相对的非规定性和随意性，导致事业单位不规则膨胀和人浮于事。另一方面单位体制也造成了政府和事业单位之间在公共事务管理和公共服务提供职能方面的矛盾交织。事业单位大多为政府举办或政府为主举办，所有制形式单一，其自主权和主动性受到严重制约。

单位的依附性主要由国家的统治方式和资源分配方式所决定。^[18]大量的物质生活资源和无形而重要的“制度性资源”，如机会、权利、社会身份等为国家惟一所有并分配给单位，社会成员只能通过单位这个唯一的途径获取分配的资源。^[19]这样，就形成了单位组织中的单向依赖性结构，即单位依赖国家，单位成员依赖单位。组织就形成了依附特性，组织成员形成了依附性人格。^[20]单位依附性在很大程度上将其成员限制在了单位内部。另外，单位的依附性在其他相关制度的刚性作用下得到了巩固和强化。计划经济所提供的永久性就业制度，排除了单位利用解雇单位成员而提高工作效率的可能。^[21]其次，劳动人事制度对单位人不同身份的刚性划分以及不同单位待遇的较大差距，同样严格地限制着单位人在体制内的流动，它将绝大部分单位人长期固定在特殊的社会位置上。^[22]

在单位体制中，公立医院既要履行医学专业功能和公益性服务，又要在政府投入不足的情况下保障职工的社会福利。这样就对公立医院产生两个方面的重要影响，一方面，公立医院资源和精力有限，保障过多的本应由社会提供的服务则挤占业务发展的资源和时间，既不利于医院业务水平的提高和提供更多的公益性服务，也因为这些活动属于志愿性质得不到足够的补偿，需要从其他途径如通过收费获得补偿(逐利机制)而弱化其公益性质；另一方面，作为单位，公立医院对其员工的福利保障(目前大部分公立医院主要负担对离退休人员养老的保障)成为其运行发展的沉重负担^[23]，同时由于历史的原因，福利保障的提供是以低工资为代价的，这也是医务人员薪酬制度改革难以突破的重要制度因素^[24]。

一是管理决策方面，公立医院作为行政序列的下属单位，其决策受到多个部门分权管理的干预，如基本建设和固定资产投资由发改部门负责，经费补助由财政部门负责，院长任免由组织部门负责，医疗的职业技术准入和监管由卫生部门负责。一方面，公立医院不能根据自身发展意愿进行决策，另一方面也有充分的理由不为自己的行为负责，有效激励机制和监管机制都难以建立。二是行为趋向方面,公立医院管理者是上级行政机构任命的国家干部，首要职责是完成上级党政机关下达的各项任务，自身利益不是与效率而是与行政职务的级别联系在一起的，没有提高效率和质量的内在动力，对患者服务可及性和满意度提高也不会成为其重点关注方面，却不断扩大规模以提升行政级别和吸附资源；同时，没有自主权利的公立医院在面对竞争日益激烈的医疗市场时，一方面对需方的反应迟钝，自下而上和自上而下的决策和管理过程不够迅速和灵活，另一方面在市场交换过程中出现各种越轨，也可将责任推给其他部门。^[25]三是人员激励约束方面，在行政级别思维下，医院管理者对员工是简单的行政管理，不仅对医生这种掌握高技术、从事高强度劳动的职业难以有效发挥激励约束作用，而且导致医院在职业化和精细化管理方面的创新缺乏动力。

公立医院和医务人员依附人格产生的深刻影响则是对医疗行业资源的垄断。目前公立医院不再直接从国家获得其发展所需的大部分资源，但是诸如政策倾斜、标准制定、职称晋升、学术成果评定等制度性资源仍然对公立医院及其医务人员具有重要影响，而通过单位的途径、非制度化的方式较容易获得这些资源，公立医院依附性特征及历史上形成的地位则造成了对各类医疗资源的垄断。例如，由于依附性的客观存在，公立医院对医疗行业最重要的人才资源形成了某种形式的垄断，严重影响着人才的流动。绝大多数医生只能成为医院的雇员，成为事业单位中的职工后才能行医。医学毕业生也只有进入到某个医院才能获得住院医师培养的机会，之后基本上就在该院终身工作，调离和退出皆存在高额的机会成本和协调成本。在这样的体系下，医院的水平就决定了医生的水平。^[26]因此，向高级别医院流动就成为个体的明智选择，流动的结果则出现了优质医疗资源聚集于高级别公立医院，存在着严重浪费与基层医疗机构人才缺乏相矛盾的现象。另外，社会资本即使获得了准入政策的许可，但各种制度性和非制度性的障碍共同构成了“玻璃门”。^[27]