由于2003年SARS暴露出我国突发公共卫生事件应急处理工作中存在信息渠道不畅、信息统计不准、应急反应不快、应急准备不足等问题，因此国务院同年出台了《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称条例)，主要目的是建立一个统一、高效、有权威的突发公共卫生事件应急处理机制。条例把政府权力的集中、协调和扩张作为主要任务，有学者将其确立的应急管理机制称为公共危机的单边治理模式，“在公共危机的单边治理模式下，国家和政府组织由 于其所承担的社会服务职能以及其所拥有的权力和资源, 往往被视为危机管理的唯一主体，至少是政府处于单一主体的地位上，其他社会组织和民众被置于被动和配合的执行地位。”^[1]也有学者将其称为政府独揽型的应急管理模式。在这种模式中，“国家机关对各类社会危险进行预防、预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府公共组织、各类企业或事业单位以及个人在应急管理中的作用。公民和社会组织在应急管理中处于被动适应和边缘化的状态。”^[2]

单边治理的应急管理模式是我国全能国家的治理模式在应急法制中的体现。建国以后，为了能巩固新生政权，快速发展经济，经济制度上我国引入了前苏联高度集中的计划经济，在政治上则确立了全能政府的治理模式。全能国家的治理模式以集体主义为理论基础，以维护整体利益为目标，以权力集中为手段来解决社会治理的问题，其主要表现是“国家权力可以随时无限制地入侵和控制社会的每一个阶层和领域，可以侵入社会的各个领域和个人的诸多方面。”^[3]在改革开放的进程中，随着个人权利意识的提升，我国全能国家的治理模式有所变革，政府治理开始以公民权利的保护作为出发点，社会和市场的力量逐渐参与到国家发展的进程中，形成多元主体的国家和社会治理格局。但是由于突发公共卫生事件引起的严重后果，在维护公众健康利益的名义下，全能国家的治理模式被应用到突发公共卫生事件的应急机制中，形成了突发公共卫生事件政府单边治理的应急管理模式。

突发公共卫生事件政府单边治理的应急管理模式在应对SARS、禽流感以及甲型H1N1流感中发挥了重要作用，但是也面临挑战。

首先，我国全能国家的社会基础发生了巨大变化。在市场经济体制下，个人权利意识的提升，自我利益的彰显和社会多元利益的体现，单向度的以义务为特征的单一治理的应急管理机制的实施效果已经很难得到保证。

其次，由于危机事件的发生具有极大的不确定性以及处置的紧迫性等特点，仅仅依靠政府已经无法有效应对危机。“政府失效性”的存在, 表明政府的危机管理能力要受到客观条件的限制, 仅靠政府的力量应对危机事件要付出极高的公共财政成本, 在现实中无法做到。^[4]

第三，单一治理的应急管理机制仅关注“公共利益”，而忽视个人利益，从实际效果上并不有利于维护公共利益。公共利益是社会利益的核心，但不是唯一的组成部分。随着人与人之间的关系日益紧密，整个社会的关联度越来越强，私人事务的外部性日渐突现出来。在解决公共事务的过程之中，除从根本上要谋求公共利益，特别是国家利益外，不可避免地会涉及到具有组织分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益，若这些正当的共同利益与个人利益得不到合理维护，则公共利益必将受其极大影响。^[5]

因此，需要对单一治理的危机应对模式进行系统改造，“系统性的危机管理是一种整合性的、持续的、动态的管理过程。危机管理不再是技术层面的进步与更新, 而是对传统管理模式的改造与重塑。”^[6]

利益相关者共同治理的应急管理模式逐渐被理论和实践所认同。利益相关者来源于经济学的企业理论，该理论认为企业存在的目的并不仅仅是为了股东服务，凡是能够影响企业生产经营活动或者被企业生产经营活动所影响的人或团体均为利益相关者。“利益相关者的概念实际上指出了这样一个问题, 即现实的管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的, 单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效。因此, 在管理实践中要注重考察不同主体相互作用的方式与程度以及它们对管理目标的影响。这实际上体现了共同治理的理念, 即强调治理主体的多元性。”^[6]在危机状态下，建立一个包括政府在内的由所有利益相关者共同参与，协同应对的机制十分重要，它改变了政府在突发事件应对中孤军奋战的局面，有助于发动全社会力量应对突发事件，为突发事件的有效应对提供了良好的制度保障。令人欣喜的是2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》出现了若干积极的变化，已经部分改变了条例所设计的政府独揽型的危机治理方式，政府与危机利益相关者共同治理的理念已经得到了局部的体现。^①

① 《突发事件应对法》第11条第一款从保护行政相对人的权利出发规定了政府应急权力行使的比例原则：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”第34条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”第49条第6项规定政府可组织公民参加应急救援和处置工作, 要求具有特定专长的人员提供服务。

单边治理模式下的应急法律权义结构表现为国家权力—公民义务这一结构，即强调政府权力扩张以及公民服从义务，忽视公民的权利保障。《突发公共卫生应急条例》非常典型地展现了这一权义结构。通过对条例条文数目的统计，发现条例一共有54条，其中：国家权力与职责33条，利益相关者义务6条，利益相关者权利3条。

从统计结果看，在突发公共卫生事件应急管理中，利益相关者的权利并没有受到应有的重视，数量稀少，而且不成体系，仅规定了三项权利，即因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，具有获得相应的补助和抚恤的权利(第9条)；任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况(第24条)；规定因突发事件致病、致残的人员可以获得及时、有效的救治的权利(第43条)。利益相关者的一些重要权利却未予以规定。突发事件应对法虽然逐步转向政府与危机利益相关者共同治理的模式，但是这个变化并没有在权义结构上得到明确的体现。从条文看，突发事件应对法花了更多笔墨强调了公民、法人和其他组织有义务参与突发事件 应对工作，他们有义务服 从政府的决定和命令, 配合政府采取的应急处置措施, 积极参加应急救援工作, 协助维护社会秩序等。但是却很少看到对公民参与危机治理的权利保护作出明确、细致的制度安排。

应急状况治理模式改革成功的标志应当是在应急立法上建立新的权义结构。这个权义结构应当更加关注利益相关者的权利保障。我们必须树立这样一种观念，即对于利益相关者的权利保障并非仅着眼于利益相关者的个人利益，它更有助于突发事件的有效解决，从而有利于公共利益的保障。在这个意义上，对利益相关者的权利保障与公共利益的实现是具有统一性的。

一方面，在应急状态下关注利益相关者的利益保障就必须对扩张的行政权力进行相应的限制，可以缓解行政相对人的对立情绪，动员他们积极主动参与到应急状态的秩序恢复中来。反之在危机状态下, 政府为了控制危机局势恢复秩序, 必须对公民某些权利和自由进行某种程度限制。公民的合法权利受到限制, 不仅可能会造成公民个人利益的损失, 而且可能会影响到公众参与政府危机管理的热情和行为。^[4]在公共卫生领域中，近年来公共卫生发展的策略也证明了保障人权与公共卫生目标之间的统一性。长期以来，公共卫生与人权之间一直处于割裂的状态，直到20世纪末艾滋病的流行促使国际社会开始思考人权与健康的关系。对艾滋病预防的公共卫生实践证实创造一个尊重艾滋病人权利的社会环境,才会有利于培养艾滋病患者和病毒感染者对自己、对他人负责的态度,使他们积极主动地参与防治艾滋病的行动。^① 因此权利保障对于公共健康具有正向促进作用，反之对于权利的漠视和侵害则会对公共健康造成消极影响。在这一认识基础上，国际社会提出用人权的角度看待健康，也就是不仅要认识到卫生干预措施技术性和运作性方面，也要考虑到围绕这些措施的政治、经济、文化和社会因素。^[8]

① 因此关于艾滋病防治的国际文件无一例外地把尊重权利作为艾滋病预防的重要对策。联合国人权事务高级专员办事处和联合国艾滋病规划署1996年《艾滋病与人权的国际准则》规定了12条与防治艾滋病有关的人权准则。1998年4月10日,第99届各国议会联盟会议一致通过《各国议会联盟、艾滋病、法律和人权立法者手册》认为各国议会的主要职责之一就是建议通过有关个人权利和义务方面的立法,敦促各国政府充分保护人权,切实落实《艾滋病与人权的国际准则》。联合国《关于艾滋病毒/艾滋病问题的承诺宣言》,认识到“实现人人享有人权和基本自由对减少受艾滋病毒/艾滋病感染的易受伤害性至关重要。尊重艾滋病毒/艾滋病感染者的权利可推动采取有效对策”。

另一方面，在应急状态下，对于利益相关者的权利保障，也就意味着国家必须对利益相关者承担若干积极义务，这要求国家通过制定法律，采取各项措施解除利益相关者在法律责任、经济负担等诸方面的后顾之忧，从而激励利益相关者参与到突发事件的应急工作中。

需要注意的是，虽然利益相关者共同治理模式下的权义结构重视利益相关者的权利，但是还需要秉承公共利益优先的原则。因为在应急状态下，法律的首要目标是控制突发事件并消除其影响，使社会恢复到正常、安全、稳定的状态。其他诸如保障人权、约束公共权力以避免其滥用只是应急法次要的目标。^[9]因此，对于应急立法权义结构的重构并不是简单地由国家权力—公民义务的结构转向国家权力—公民权利的结构，而是继续把国家权力—公民义务作为基本的权义结构，同时重视利益相关者的权利保障。换言之，把利益相关者的权利保障作为国家行使紧急状态权的重要和有益的补充。这一权义结构也被国外公共卫生应急立法所采纳，其中比较典型的就有2001年的《美国州卫生应急授权示范法》(以下简称州示范法)。^①其主要起草者Gostin教授在其一篇文章中谈到了州示范法的立法目的是便于政府侦测、管理和控制公共卫生紧急状况，同时适当地保护人身和财产利益。^[10]在这一权义结构下，应急立法在规定参与危机治理的政府权力与责任以及公民义务以外，也要清晰界定利益相关者的权利，并建立相应的激励机制，从而促进多元治理主体依法、有序、高效地参与应急事件的应对。

① 美国州卫生应急授权示范法(The Model State Emergency Health Powers Act)是由美国霍普金斯大学和乔治敦大学联合的法律与公共健康中心起草的示范法，目的是为了能授权州和地方公共卫生机构能强有力地、有效地、及时地应对卫生紧急状态，同时也能尊重个人的权利。截至2006年6月15日，38个州和哥伦比亚特区已经通过了66个包含了来源于示范法或与示范法有密切关系的条款的法案和决议。

下文将结合《美国州卫生应急授权示范法》，探讨在突发公共卫生事件中如何保障利益相关者的权利，以期为我国突发公共卫生事件应急条例的完善作出理论上的准备。

在突发公共卫生事件中，政府卫生机构可以运 用可适用的所有方式阻止传染疾性病的传播，确保所有传染性疾病得到适当控制和治疗，具体手段有检查和测试、接种和治疗、隔离和检疫等。这些手段均属于医学性强制性措施，以强制他人服从和限制公民人身自由为其本质特征, 它同样涉及宪法所保障的公民基本权利, 因此必须严格依法实施。^[11]

2001年《美国州卫生应急授权示范法》对政府卫生机构实施强制性医疗手段做了严格的规定，要求检查、测试、接种、治疗等强制性医疗措施必须由获得卫生机关授权的合格人员进行。如果有人拒绝医疗检查和测试，导致对健康造成威胁，卫生机构可以按照相关规定对其进行隔离和检疫。有人以健康、宗教等原因不愿意接种和治疗时，卫生机构也可以按照相关规定对其进行隔离和检疫。由于隔离和检疫是最严重的限制人身自由的强制性医疗措施，因此州示范法规定了政府卫生机构实施隔离和检疫措施必须遵守的实体性规则和程序性规则。其中实体性规则包括：(1)比例原则：只要能够有效地防止传染性或可能具有传染性的疾病的传播，隔离和隔离检疫必须采取限制性最小的手段，包括(但不限于)将活动范围限制于私人住宅或者其他私人和公共的建筑物；(2)隔离和检疫分开、定期监督、没有实质性威胁必须解除隔离；(3)提供适当的条件；(4)隔离区要以安全卫生的方式缩小进一步传播的可能性；(5)考虑文化和宗教的需求。

州示范法将司法权引入隔离和检疫程序，使司法审查成为保障被隔离人和被检疫人自由权的最后一道防线。隔离与检疫的程序分为暂时性的无需通知的隔离和检疫与需要通知的隔离和检疫两类。无需通知的隔离和检疫发生在紧急状况下，当隔离和检疫的延迟会给公共健康带来危害时，公共卫生机构可以通过书面指令实施。但是在发出书面指令10天内，公共卫生机构应该向法庭申请获得持续性隔离和检疫的授权。需要通知的隔离和检疫程序则要求公共卫生机构向法庭提出获得隔离和检疫授权的书面请求。在递交申请书5天内，法庭必须举行听证会。如果在听证会上证据 显示出隔离和检疫的必要性，法庭可以颁布隔离和检疫的命令。

隐私权是自然人依法享有的对其个人的，并不与公共利益发生冲突的个人信息、活动、空间等自由支配的一种人格权利。个人的健康信息属于隐私权的范围，医疗机构和公共卫生机构应当对个人健康信息予以保密。但是隐私权保护并不是绝对的，为了公共利益的需要，在突发公共卫生事件中隐私权应当受到限制。在某些法定情形下，隐私权应当服从公众知情权。值得注意的是，隐私权保护与公众知情权之间不是绝对的对立关系，对于隐私权的保护也是为了保障知情权的实现，“患者是否愿意公开说出自己的身体和精神状况部分取决于保密的情况如何”。^[12]

要保护利益相关者的隐私权，突发公共卫生事件应对立法必须规定获得健康信息的人员范围以及健康信息的披露规则。美国州示范法对可以获得个人健康信息的人员范围作了具体规定，“获得个人健康信息的人员范围仅限于：有合理需要来获得和应用该健康信息的人，包括对该信息主体提供治疗、进行流行病学研究和调查传播源头的人。”州示范法也规定了受保护的个人健康信息的披露规则：“个人健康信息可以直接提供给当事人、当事人的直系亲属或个人代表；可以按照法律提供联邦机构；为了转移对他人或公众的直接危险按照法院命令披露；识别死者或研究死因所需的披露。除此之外，没有当事人书面的知情同意，此类信息是不能披露给其他人的。”

在某些情况下，应急法律赋予了利益相关者的侵权责任豁免权，从而缩小了侵权法的适用，通过施加更为合理的法律责任，促使公众加入到危机应急活动中。在法律制度中，一个合理的法律责任设计决定了激励与约束机制能否正常发挥作用。如果没有法律责任制度的约束，很多人会有不负责任的行为，但是如果法律责任不合理，将会导致更多不负责任的行为。^[13]

美国州示范法对利益相关者的侵权责任豁免权作了以下规定：(1)政府及其分支机构和官员，除了具有严重过失和故意以外，均不对由于遵守应急法律所导致的人身伤害和财产损失承担责任；(2)在公共健康紧急状态下，拥有或者控制不动产的任何人志愿或无偿允许不动产的使用来庇护他人，因为过失引起他人死亡、伤害或者财产损失的，不承担民事责任；(3)任何个人、公司及其雇员和机构，在与政府或其政治分支的契约关系或指令下从事应急工作的，不为其引起的死亡、伤害和财产损害承担民事责任，除非存在严重过失和故意的情形；(4)任何个人、公司及其雇员和机构，应政府或其政治分支的要求，提供支持和建议，不为其引起的死亡、伤害和财产损害承担民事责任，除非存在严重过失和故意的情形。州示范法也规定了侵权责任豁免不适用于其行为或者不作为部分或全部引起了公共健康紧急状况的人，他们应当为其行为承担民事责任。

这里重点探讨医疗机构的免责问题。在应急状态下，医疗机构治疗行为的侵权责任问题决定了医疗机构从事突发公共卫生事件应急处理的积极性和主动性。在平时状态下，构成医疗技术损害责任以具有医疗过失作为前提，如何认定医疗过失就需要引入了一般性医疗护理准则，也就是一个合理审慎的医生在相同或相似的情况下考虑所获得的资源所做的专业行为。这些医疗准则来源于专业性的要求和规范，是由专业团体、政府机构和认证组织所设立的，医生在提供医疗服务时必须遵守医疗准则。如果不符合这个标准，就构成了医疗诊断过失，即一个理性医生在疾病诊断过程中，作出了不符合当时医疗水平的对患者疾病的错误判断。^[14]为了能解决医疗机构及医生的责任豁免问题，病人知情同意制度也成为医生实施医疗行为违法性阻却的条件。^[15]在紧急状态下，由于面临着紧缺资源，医疗机构可能无法按照一般性医疗护理准则采取医疗行为，支持治疗决策的医疗记录也无法正常记录，同时在紧急状态下知情同意制度也无法得到有效实施。这就意味着医疗机构无法实施违法性阻却的抗辩，承担侵权责任的可能性大为增加。这就需要有更好的方法来调整医生的责任，而不是采用平时状态下医疗侵权责任的规定。更好的法律设计方案是对于违反善良管理人注意义务的轻过失要予以免责。其关键就在于法院不能再按照平时状态下医疗护理标准来审查医生的行为。在紧急状态下的医疗护理标准应当将提供病人医疗护理与更广阔的保护公共健康的利益结合起来。法院也应当基于医生是否按照紧急状态下的医疗护理标准和实际危机情况对医生的治疗行为进行司法审查。^[16]

突发公共卫生事件引发各种损害，这些损害既可能由无过失行为引起，也可能由上文所提到的轻过失行为引起。一方面，由于医疗侵权责任以过错责任为归责原则，因此在突发公共卫生事件中由无过失引起的损害很难得到法律救济。在这些亟待救济的各种损害面前，传统的以过错归责为基础的侵权责任法的社会规范和调整功能显得捉襟见肘。大量具有合法性的事故损害给传统侵权法带来了极大压力和严峻挑战。^[17]另一方面，正如上文所提到的，为了激励医疗机构和志愿者参与突发事件应对，法律规定了他们可以获得对其轻过失所造成的损害不承担侵权责任的豁免权利。这就意味着会存在遭受了人身伤亡的后果而难以获得相应救济的情形。因此如何设计相关制度，合理地分配风险，在一定程度上解除利益相关者的后顾之忧应当是现代各国应急法制都必须破解的难题。2003年在抗击SARS中，病人由于使用大量激素导致股骨头坏死而瘫痪的事实更是提出了建立此类制度的紧迫性和必要性。^[18]

如何填补在公共卫生突发事件中由于无过失或者轻过失引发的损害？解决这个问题有两种思路，一种认为由于隔离检疫、强制医疗和强制接种等行为是强制诊疗关系，国家应当承担侵权责任。这种观点没有法律依据，在实践中也并不可行。我国的国家赔偿法主要针对的是具体行政行为违反法律而应向受害人承担的赔偿责任^①,而无过失或轻过失强制诊疗行为并不是国家机关的违法行为，要适用国家赔偿法于法无据。另一种思路是向社会转移风险，建立突发公共卫生补偿基金。补偿基金制度旨在解决患者因突发公共卫生事件中由于医疗行为遭受损害迫切需要得到赔偿，但无法获得侵权救济、医疗保险等情况下，国家通过补偿基金等模式予以及时补偿。在突发公共卫生事件中，强制诊疗所引发的医疗损害已不再是医患 双方当事人之间单纯的风险分配问题，而是整个社会所面临的共同风险， 在免除医疗机构的侵权责任后，如由患者单独面对无疑有失公平。因此， 在突发卫生事件应对立法中，应当明确规定遭受医疗损害的患者有获得国家补偿的权利，同时建立突发公共卫生事件补偿基金制度，将风险分摊到社会大众，无疑是一个最为公平的制度设计。

① 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿是指依照国家赔偿法的规定，通过法定赔偿义务机关对国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成的损害所给予的赔偿。

《突发公共卫生事件应急条例》第44条仅规定了在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合的义务，缺少政府卫生机构实施隔离和检疫措施必须遵守的实体性规则和程序性规则。2004年修订的《传染病防治法》第41条涉及了一些实体性和程序性规则^②，但这些规则略显粗疏，可以在《突发公共卫生事件应急条例》的修订中进一步细化。

② 《传染病防治法》对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当及时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。

《突发公共卫生事件应急条例》没有规定利益相关者的隐私权保障，并且《传染病防治法》第12条中就隐私保护问题只作了粗略的规定。因此，《突发公共卫生事件应急条例》细化相关规定，需要明确获得他人健康信息的人员范围，同时也要确立健康信息的披露规则。

利益相关者的侵权豁免权制度在我国突发公共卫生立法属于空白。但是由于《突发公共卫生事件应急条例》属于行政法规，按照《立法法》的规定，民事基本制度只能制定法律，因此《突发公共卫生事件应急条例》无法规定利益相关者的侵权豁免权。对这个问题，要么提升突发公共卫生立法的立法等级，通过制定《突发公共卫生应急法》来解决，或者由全国人大对《侵权责任法》作出司法解释来加以解决。

《突发公共卫生事件应急条例》修订中应当明确规定遭受医疗损害的患者有获得国家补偿的权利，同时建立突发公共卫生事件补偿基金制度。该基金来源主要国家拨款和社会捐赠。通过补偿基金，政府可以及时补偿那些因突发公共卫生事件中由于医疗行为遭受损害的患者。