通过CNKI、PubMed及Google学术等网络数据资源和相关国际研讨会，收集HiAP相关文献；了解和分析HiAP的理念和国际实践。

运用典型抽样的方法，选择我国健康城市创建和慢性病防控工作开展较好的上海、苏州和长春三个城市进行调研。收集样本城市政府相关部门制定的健康城市建设、慢性病综合防控多部门合作及健康促进相关的政策文件和规章制度等；对各市爱国卫生运动委员会(健康促进委员会)办公室有关人员和卫生行政部门慢性病防控主管人员进行深入访谈，重点了解健康城市建设和慢性病防控工作开展及多部门合作情况；与市、区两级疾病预防控制机构慢性病防控人员进行专题小组座谈，重点了解卫生部门慢性病防控的工作进展与问题；与政府相关部门进行专题小组座谈，包括财政、发改、教育、体育、工信、广电、宣传及环境等部门，了解相关部门对慢性病防控和健康城市创建的理解、开展的相关工作、存在的问题及政策建议等。

对定性访谈的资料进行主题性分析和信息提取，并进行归纳和整理。基于HiAP国际实践的过程与内涵，即组织形式、政策与制度支持、活动开展及保障措施四个部分，对典型城市慢性病防控的多部门合作形式、政策制定、部门工作开展及工作保障进行具体剖析。

针对慢性病及其危险因素防控，样本城市均有多部门合作的组织或者机构，承担部门协调与合作的工作。与慢性病防控相关的部门合作组织主要有两类，第一类是在市级政府层面，针对广义的健康促进及其他卫生相关工作而设的多部门合作组织，多由市委市政府领导。如上海市^[6]和苏州市健康促进委员会(爱卫会)；长春市开展了“健康长春行动”，成立了健康长春行动计划小组，由市委书记、市长任组长，市委常委成员任副组长，成员由财政、发改、教育等45个政府相关部门组成。第二类是针对卫生工作建立的协调组织，此类组织多由卫生行政部门具体联络相关部门开展卫生工作，工作的目标制定、行动开展和结果应用多落在卫生部门。如上海市的公共卫生联席会议办公室设在卫生局，协调各委办局、区县政府落实慢性病防治职能。^[7]整体上多部门协调与合作最重要的是获得上级领导的指示与支持，同级部门之间的协调力度仍然较差。如访谈资料1和2所示。

慢性病防控中，针对危险因素的行动如控烟、身体锻炼和健康饮食等至关重要。3个城市均在市政府层面制定了健康促进和慢性病防控相关政策，内容涵盖健康饮食、全民健身、控烟和健康场所等内容。上海市人民政府发布了《上海市健康促进规划(2010—2020)》(沪府办发〔2011〕11号)^[8]，该规划制定了针对每个部门的考核指标体系，并对每项指标作了详细的界定，同时委托专业技术部门进行评估，保证各项措施的有效落实。长春市人民政府办公厅关于印发《健康长春行动计划(2009—2012年)的通知》，由健康长春行动计划小组相关成员部门具体落实；《苏州市2011—2015年爱国卫生运动与建设健康城市行动计划》提出了优化健康服务、改善健康环境等10项行动。2009年市委市政府下发的《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》也明确了进一步深化爱国卫生运动和健康城市建设，实施健康促进的百千万工程。但是调研发现，这些政策和规划由市政府印发，政策的执行和实施往往在卫生部门，需要卫生部门具体协调。而卫生部门在所有政府相关部门中处于相对较弱的位置，在慢性病防控的部门协调中仍然存在困难。

慢性病防控多部门合作的内容和部门责任有如下特点：第一，各个部门能够做到召之即来。第二，相关部门开展的工作需要与本部门工作内容密切相关，最好是本部门在完成本职工作时就可以完成，不需要额外增加工作量；如果多部门合作工作超越了本部门的工作，则难以完成。第三，相关部门具体工作任务需要卫生部门明确，并且任务说明越具体越好。如访谈资料3所示。

调研了解到，当前涉及非卫生部门的慢性病防控工作，多以项目的形式开展。近几年，由于慢性病及其危险因素发展趋势日益严峻，政府的投入越来越多，因此慢性病防控相关项目也在增加。以项目为基础开展的工作具有一定优势：一是有项目就有一定的资金支持，便于相关部门开展工作；二是项目工作可以纳入相关部门当年的工作计划，有利于非卫生部门的配合；三是以项目为主要形式开展的工作，便于组织专家学者开展跟踪、评价和相关研究。但是以项目为基础的慢性病防控工作也存在一定问题和风险，如访谈资料4所示。

HiAP国际实践表明，成功的慢性病防控需要政策制定和执行主体具有把控和协调政府所有部门的能力，即多部门合作工作不能由单个职能部门具体开展。英国、芬兰、法国、荷兰、挪威和瑞典都利用HiAP的全政府途径成立了国家级的多部门合作组织，拥有内阁协调小组或者部门间委员会，通过公众听证、部门间评议和综合的政府框架为健康促进和慢性病防控提供支持。^[9]在我国地方多部门合作慢性病防控实践中，市级政府层面的协调机构属于常设机构，虽然其主体地位和行政权力已得到政策或法规的充分确认，但工作协调中常常由主要领导或分管领导牵头，不利于部门间的平等沟通，使许多问题隐性化，同时主要领导或分管领导的介入，也不利于各部门独立履行职能；公共卫生联席会议等以卫生行政部门为主的协调机构，解决问题的方式主要是互动性的协商，并不拥有实际的管理和控制职能，对执行方往往缺乏强有力的约束，难以保证执行的效率。由于上述两种合作机制存在的问题，市级政府层面制定和印发的多部门合作慢性病防控政策的执行和实施多落到单一的卫生部门内。因此，政策实施的质量和效果难以保证。

有效的监督和制约机制是成功实践HiAP的关键。没有类似健康影响评价(Health Impact Assessment，HIA)和健康视角项目(Health Lens Approaches，HLA)的制约机制，非卫生部门难以主动采取行动应对健康问题。2002年，泰国实施了健康影响评估指南，2007年3月，泰国国会通过了国家健康法案BE.2550(2007)，规定“任何个人或团体都有权利要求评价和参与公共政策的健康影响”，以此监督政府相关部门行动。2006年，欧盟已将HIA政策法制化。2007年，南澳大利亚政府提出将健康融入所有政策的阿德莱德宣言，并在实施中进一步探索瓶颈问题和应对策略，包括如何让其他部门与卫生部门联合起来共同为实现健康目标努力，如何在卫生部门和其他部门之间进行权力分配，理顺领导和组织关系及在当前的制度安排下形成多部门的共同目标等。^[9]在我国，涉及部门合作的慢性病防控工作，非卫生部门仍然认为是在配合卫生部门，属于本部门之外的工作；涉及利益之争的问题缺乏制度性或法律性依据，部门间协调和重点工作需要市委市政府主要领导主抓或者下达指令。但是，卫生工作涉及人的健康和全面发展，非卫生部门在开展健康促进或者慢性病防控工作中应该以健康为目标，而不是以完成卫生部门或者领导布置的任务为目标。因此，各个部门需要内在的激励和制约机制将健康融入本部门工作中。

慢性病与老龄化、环境、社会经济发展及行为等多种因素相关，我国已经步入老龄化社会，城乡居民生活水平和饮食结构发生变化，环境污染日趋严重，慢性病的快速增加和以上因素相互交织产生的叠加效应将进一步增加患病人数。因此，慢性病防控是一项艰巨而复杂的工程，需要长期可持续的政策、财政投入以及部门支持。发达国家的HiAP实践中，通常通过专项资金或者基金会的形式为健康相关工作提供可持续的资金支持。部分亚洲国家根据慢性病发展的长期性和艰巨性，在慢性病防控长期规划和行动方面积累了经验。如日本发布了“健康日本21”，主要包括将工作重点置于初级保健、为个人行为改变提供社会支持、设定目标并加强评估、加强部门间合作以及促进健康行为方式。^[10,11]韩国提出“健康计划2020”，涵盖烟草、酒精、体育锻炼、营养、癌症、体检、心血管健康与肥胖等八个领域，设定了具体的目标值。^[12,13]文莱制定了健康促进的长期规划，发布了展望2035规划，提出到2035年,文莱全国范围计划达到全民接受良好教育与能力发展、良好生活品质以及经济健康可持续发展等目标。^[14]马来西亚也于2010年发布了慢性病防控国家战略计划(NSP-NCD)，明确了具体行动、监测、研究和追踪、能力建设以及政策与监管干预等措施。^[15]而我国当前各地的多部门合作基本以阶段性项目为主要形式开展，缺乏可持续性；慢性病的名称，“慢性”使其防控任务的艰巨性和紧迫性难以得到非慢性病专业部门的理解和认识。以项目为主要形式的慢性病防控工作，难以满足严峻的防控形势需要，也不符合慢性病防控工作长期性和艰巨性等特点。