近几年，随着中国对外援助的不断发展，逐渐出现了“软援助”的概念。“软援助”衍生于美国著名学者约瑟夫奈(Joseph Nye)提出的“软实力”和“硬实力”的概念。它更强调“依靠吸引力而达到目标的能力”，而这种吸引力“源于一个国家的文化、政治理念和政策”。^{[ 1 ]}

“软援助”同“软实力”一样，依托一国自身的吸引力，这种吸引力更多来源于该国的文化、政治价值观、对外政策及其自身管理的经验和所提供的成功示范。在《中国的对外援助》白皮书中，提到8种主要的援助方式，其中包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。^{[ 2 ]}如果“硬援助”是指传统的与基础设施、物资、资金直接相关的援助，如成套项目、一般物资、债务减免等，那么相对而言，这里所指的“软援助”就是非物资或非资金直接相关，而更侧重技术、人力、能力建设等方面的支援，如技术援助、人力资源开发合作、医疗队、援助志愿者等。另有一些中国学者将“软援助”概括为非实体性的援助也是非常有借鉴意义的。^{[ 3 ]}

1.2 卫生援助与国际环境

在当今全球化时代，卫生援助在世界援助体系中作用愈加凸显，这主要基于两大国际背景。卫生援助已经不能仅局限在人道主义救援层面，它和一国的外交政策息息相关。现在，来自卫生和健康的威胁往往被视为一种对国家安全的挑战，无论在国家层面还是全球层面，都早已成为公共外交的重要问题之一。卫生援助的重要性主要源于以下两个方面。

首先，卫生问题围绕生存权、健康权等人的最基本权利，同时在某种程度上也会影响人的其他权利的获得或发展。例如，没有健康，饱受疾病困扰，可能会影响人受教育和就业的权利。因病致贫往往是贫困的主要原因。很多贫穷的发展中国家，常年饱受卫生问题的困扰，更亟需卫生领域的外援。

其次，卫生援助在外交政策中的作用越来越显著。来自卫生领域的挑战涉及国家卫生安全战略，同时也越来越影响各国的对外关系和地区政治。全球化的发展使得国家的界限更加模糊，国家间的相互依存更加紧密，同时这也造成一国面对外部挑战的脆弱性增加。 卫生问题更加地区化和全球化，一个国家出现的问题往往会蔓延到地区内的其他国家，因此各国需要借助政治合力共同抵御卫生领域的挑战。这使得卫生和外交政策的互动关系更加密切。艾滋病的防治、禽流感、生化武器还有更为普遍的涉及医药等的贸易争端都是涉及国家外交政策的卫生问题。

从2008—2009年国际金融危机以来，西方传统发达国家由于受到金融危机的影响，对发展中国家的援助 (无论是资金援助还是技术援助)逐步减少。与此形成鲜明对比，以中国、印度等为代表的新兴经济体，随着经济和社会发展水平的上升，逐渐在国际发展和援助领域崭露头角，以这些新兴国家为代表开展的“南南合作”成为当今国际发展和援助舞台的一支重要力量，它已逐渐在改变以传统援助国家为主导的国际援助体系。

卫生软援助是卫生援助的重要组成部分。与建医院、提供药品疫苗这些“硬援助”方式相比，卫生软援助相对更侧重与卫生相关的技术援助和当地卫生能力建设。而着眼于提升受援国贫困地区人口自身能力与素质开发和建设的卫生人力资源软援助就显得尤为重要。相对提供卫生物资，卫生人力资源援助的效果可能不会立竿见影，但其长远效果深远。无论是援外医疗队，还是当地卫生人员能力培训或是提供中国政府奖学金培养当地卫生领域的专业人才，这些卫生人力资源形式都更直接作用于当地百姓，这种方式更深入基层，有助于提高受援国贫困地区自身的“造血”功能。

卫生人力资源软援助主要是在卫生对外援助中的人力资源开发和合作。^{[ 4 ]}目前全球卫生领域的专业医护人员短缺，2013年，世界卫生组织指出，全球范围内约有720万医护人员缺口，预计到2035年这一数字将达到1 290万。^{[ 5 ]}从数量上看，医护人员短缺最多的是亚洲；但是，在非洲地区，由于医护人员短缺而凸显出的问题更加严重和激化。以医护人员的教育和培训为例，在撒哈拉以南非洲的47个国家中，总共只有168所医学院。其中11个国家完全没有医学院，24个国家只有一所医学院。^{[ 5 ]}更重要的是，人力资源的短缺对国家卫生安全和全球卫生安全都构成挑战。在这样的背景下，中国对广大发展中国家卫生领域的人力资源援助就显得尤为重要，它有助于增强受援国卫生人力资源能力，促进受援国卫生事业的发展，有助于改善受援国人民的健康和卫生状况，更丰富了国际发展援助的形式和内涵。

通过以上部分的回顾和总结，中国卫生人力资源软援助主要形成 “走出去”和“请进来”两种模式。所谓“走出去”，包括援外医疗队等方式；而“请进来”模式则包括发放中国政府奖学金，支持发展中国家学生来华读书和举行卫生领域各类培训班等方式。

2.1 援外医疗队

援外医疗队是中国卫生南南合作的主要形式之一，也是中国对外卫生人力资源援助的主要方式。中国医疗队不仅在国外开展医疗工作，而且通过现场带教开展培训工作。^{[ 6 ]}从1963年向阿尔及利亚派遣第一支医疗队以来，截至2013年6月中国累计向66个国家和地区派遣过援外医疗队，累计派出医务人员2.3万人次，诊治受援国民众2.6亿人次。^{[ 7 ]}

中国援外医疗队大体可以分为三个阶段(图1)：

图1(Figure 1)

图1 中国援外医疗队的发展阶段

1963—1978年,奠定基础与快速发展阶段。这一时期，中国在自身经济基础十分薄弱的情况下，充分发扬国际主义精神，投入大量人力物力，向非洲和其他发展中国家派遣了数量众多的医疗队。中国援外医疗队发扬抗日战争时期在中国出现的“白求恩精神”，在非洲国家赢得了极高的口碑，为中国的外交在美苏两国的夹击中打开了新局面。

1979—1999年，波动与探索阶段。这一时期是中国经济全面转型的时期。中国自身经济政治的发展以及这一时期冷战结束、非洲一些国家政局动荡等国际环境的变化，使中国援外医疗队的发展不断波动与调整。在这种波动与调整中，中国的援外医疗逐渐向国际惯例的援助模式靠拢。中国在这一时期派遣医疗队的数量大量减少，1988—1995年甚至未向非洲国家增派医疗队。同时，援外医疗队也从以前的无偿援助发展为双方共同负担费用。

2000年至今，全面发展阶段。2000年中非合作论坛的召开以及《北京宣言》的发布，标志着中国同非洲开始建立全面的新型伙伴关系，援外工作开启了一个新时期，中国的援外医疗队也有了稳定的新发展。这一时期中国援外医疗综合考虑政治经济因素，借鉴国际惯例模式的同时也更注重自身传统保持与特色维护。这一时期，中国援外形式更多元化。例如，以前需要援外医疗队在非洲从事的卫生人力资源培训，现在已经可以大量接受受援国前往中国本土进行系统培训。 2.1.2 基本状况

中国共有1 171名医疗人员分布在全世界的113个医疗点上。全国27个省(市、自治区)承担了派遣援外医疗队的任务。^{[ 7 ]}援外医疗队的重点一直是非洲。目前我国在49个国家派有援外医疗队，其中42个是非洲国家，派往非洲的国家医疗队数量占到了中国援外医疗队总数量的86%。

中国援外医疗队及其承担的卫生人力资源培训，经过半个多世纪的发展，已经为非洲地区培养了数以万计的医护人员。^{[ 8 ]}2011—2016年中国政府承诺再为非洲培养5 000名医务人员。^{[ 9 ]}中国援外医疗队的卫生人力资源培训包含以下三个主要特点：

一是以能力建设为中心。在中国对外援助的八项原则中，第四条规定“中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路。”第七条规定“中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术。”援外医疗队一直把培训受援国医疗人才，作为一项重要工作内容。如何培养受援国自身的能力，是援外医疗队的工作重点之一。因此，援外医疗队是卫生人力资源援助的重要组成部分。援外医疗队为受援国引进了心脏外科、肿瘤摘除、断肢再植、微创医学等高精尖医学临床技术。^{[ 10 ]}

二是以现场带教为主要方式。医学是一项实践性非常强的科学，现场带教的方式能使当地医疗人员更快地成长，并能切实地解决医疗问题。中国在所有的医疗点都开展了现场带教的活动，通过中国援外医疗队员与当地医务人员的配合，并逐步让当地医疗人员承担更多的责任，为当地培训出大量卫生人力资源。

三是分享中国医疗技术的同时帮助受援国完善医疗体系。中国的援外医疗队帮助受援国建立新的科室，在大学设立新的学科。如中国医疗队的巡回医疗，“把预防和医疗的重点放到农村去”。此外，中国医疗队利用各种方式提供免费药品并介绍中国的医疗技术。中国医疗队还将针灸推拿等中国传统医药以及中西医结合的诊疗方法带到这些国家。中国甚至于1994年应突尼斯要求在其首都建立一个针灸中心，除了治疗外，还承担教学任务。

2.2 中国政府奖学金

为了发展中国与世界各国在政治、经济、文化、卫生、经贸等领域的交流与合作，中国政府从20世纪80年代起设立了一系列奖学金项目，资助世界各国学生、老师、学者到中国高等学校学习及从事研究活动。中国政府奖学金更是中国对发展中国家卫生人力资源援助的形式之一。

截至2012年，中国政府奖学金覆盖的国家不断增加，已经覆盖184个国家和地区。^{[ 11 ]}接收的人员迅速增长，从2001年的5 841人，增加到2008年13 516人，到2012年人数增加到28 768人。医科学生比例有增长的趋势，据估计，2001年约占8.9%，2008年约占12.8%。整体数量与相对比例的同时增加，充分体现了中国政府奖学金在对外医疗卫生人力资源培养方面日益增长的重要作用。与援外医疗队不同的是，中国政府奖学金更多地是给予亚洲国家，这主要是因为地域的临近和文化的类似，使亚洲国家学生更容易来中国求学。

2004年教育部在《2003—2007年教育发展纲要》中确立了“扩大规模，提高层次，保证质量，规范管理”的来华留学工作原则。之后，来华留学生迅速增长。2007年中国政府奖学金生中学历生的比例占65%，远远高于历史上全体来华留学生中学历生的比例(34.9%)。2007年中国政府奖学金博士研究生和硕士研究生比2003年分别增加105%和85%。^{[ 12 ]}医科学历生的比例也随着这一趋势不断提高。

对外系统培养正规、高层次卫生人力资源，适应受援国发展新需求。这些在中国最顶级高校接受正规高等教育的受援国留学生，会具有更好的基础，尤其是医科类学生，最多可以享有7年之久的中国奖学金资助，可以成为具有国际竞争力的医疗人才。比起中国援外医疗队的临时培训，这些留学生无疑会有更扎实的专业技能，而且在中国长期的生活，让其更能切身体会中国的医疗制度与传统文化，特别是那些学习中医的学生，更能领悟中医学的精髓。可以说，中国政府奖学金是为受援国，尤其是非洲国家，培养未来医疗精英的最重要的途径，随着非洲的发展，这些高等人才的作用会更加明显。

2.3 卫生领域官员研修和技术培训 2.3.1 历史简介

中国在卫生领域开始开办针对受援国的技术培训班以及安排实习生来华实习规模很小，主要是应受援国政府的要求，中国援外医疗队在国外培训的当地医生，为了更好地提升技能，来到中国进行培训。例如，1973年当时的对外经济联络部在南京召开全国培训外国实习生工作座谈会，研究制定了《培训外国实习生工作暂行条例》。随后，1975年江苏省接收了十四名桑给巴尔进修生。^{[ 13 ]}可以看出，中国在医疗领域接收受援国实习生来华技术培训，从一开始就着眼于受援国的需求。

中国在卫生领域大规模开展官员研修班与技术培训班源于20世纪90年代末与21世纪初，是中国广泛开展对非洲人力资源培训的一个重要组成部分。从2000年中国设立“非洲人力资源开发基金”至今，中国已经累计承诺培训非洲人才4.5万名。^{[ 14 ]}虽然没有更详细的数据把医疗领域参与官员研修班与技术培训班的具体人数分离出来，但是，医疗卫生人力培训无疑是对非洲4.5万人才培养承诺的重要组成部分。在2009年，非洲合作论坛部长级会议更是明确提出要为非洲培训3 000名医护人员。^{[ 15, 16 ]}

卫生领域官员研修班、技术培训班、安排实习生来华实习由中国商务部统一安排，由卫生部协调各省、直辖市或自治区卫生厅具体实施。中国的每个培训项目都有明确的主题与培训对象，这些主题与对象是商务部根据受援国的需求与中国的具体情况确定的。挑选学员有一套完整的程序和严格的规定：首先需要有受援国政府相关部门的正式推荐，经过中国驻外使馆经商处初审后报请商务部培训中心确认，并协助办理订票等相关手续。大部分学员是司级和处级等中高级官员和管理人员，最高至部级官员，也包含一般技术人员。

这些卫生人力资源软援助方式受到发展中国家特别是民众的普遍赞赏，同时极大丰富了中国对外援助的形式和内容，更为促进中国与其他发展中国家的友谊作出了积极贡献。就中国与其它发展中国家的关系来说，这些直接作用于受援国民众的卫生人力资源软援助方式加深了发展中国家民众对中国的了解、信任和认同感，对于巩固中国对外关系、提升中国对外软实力也起到积极作用。

虽然中国通过卫生软援助，形成了一套具有中国特色的卫生援助模式，但是当前的援助在以下几个方面存在着一些问题。

3.1 卫生软援助缺乏战略规划

卫生软援助的概念较新，目前仍相对缺少国家层面的整体战略规划。虽然像目前的中非合作在国家层面已形成成果文件《中非合作论坛第五届部长级会议—北京宣言》和《中非合作论坛—北京行动计划》，但涉及卫生对外援助体系的软援助等方面的内容仍缺乏整体性的、更系统、更深入的思考和规划布局，特别像卫生人力资源等更是缺少较为系统的规章制度管理和规划。

3.2 卫生软援助参与主体单一

在西方传统援助国家，非政府组织在对外援助中发挥了重要的不可替代的作用，特别是在卫生、扶贫等民生领域。在我国的卫生对外援助体系中，大多是政府主导，医院和学校参与，相对而言，无论是中国本土民间组织或是受援国当地民间组织的参与程度较低。这导致卫生软援助的参与主体较为单一，使得我国卫生援助的力量不能充分发挥。

3.3 卫生软援助的国际合作与交流不够多元化

目前，我国进行卫生软援助的方式主要是通过政府与政府之间的双边合作，或者与世界卫生组织合作。但是，同其他发达国家的援助机构进行的三边合作和交流较为有限(更多的局限于卫生学术领域或者是知识分享的三方合作)。 4 加强中国卫生软援助的对策 4.1 从国家制度层面建立符合外交政策的国家卫生援助战略

将卫生软援助纳入到中国外交和外援框架中。很多国家，无论是发达国家还是发展中国家，都非常重视卫生援助和卫生外交，一些发达国家，如美国、欧盟国家都有自己的卫生援助战略。以美国为例，二战后，美国各届政府从国家层面上都非常重视对外卫生援助在美国整体对外战略中的作用。小布什时期，全球卫生是美国对外援助的三个战略方向之一。^{[ 17 ]}在美国政府发布的《2007—2012财政年度战略规划》中，促进全球健康也是其中七大战略目标之一的重点领域。奥巴马政府上台后更加重视卫生援助。在2009年更是提出了“全球卫生倡议”，决心发展一个综合的全面的美国全球卫生战略。该倡议也是美国提供对外卫生援助的主要依据框架。此外，瑞士政府在2006年就发布《瑞士卫生外交政策》，英国在2008年发布《卫生是全球的：英国政府2008—2013年战略》等。^{[ 18 ]}我国应站在国家外交的高度定位卫生援助，将卫生软援助与硬援助相结合，制定我国的卫生全球战略，逐步优化我国的卫生外交。加强中国软实力，增强中国负责任大国的国际形象。

4.2 努力促进双边和多边合作机制化

加强卫生软援助领域的国际交流和合作。改善全球卫生状况，要通过国家层面、区域层面和全球层面的联合政治行动来实现。随着卫生问题的全球化发展趋势，要加强同其他发达及发展中国家在卫生医疗技术和人力资源等方面的沟通和交流，以增强全球卫生援助领域的话语权。国际舞台话语权的增加，是基于在国际社会与其它国家充分对话和交流的基础之上，因此要积极参与到全球卫生合作中去，而不应回避自身问题或是机械地强调自身立场。近年来，巴西一直积极参与国际卫生合作，并不断的探讨新的合作模式，例如将卫生融入葡萄牙语国家社区，开展很多卫生合作项目。^{[ 18 ]}我国应充分学习巴西等国家的经验和做法，加强双边和多边各种形式的卫生国际合作。

4.3 促进合作主体和模式的多元化

在卫生软援助主体上，促进合作主体的多元化和合作模式的多样化。将社会组织纳入到卫生软援助的主体中，作为中国政府实施对外援助的有益补充。除了巩固双边合作模式外，还要增强多边合作方式。加大国际合作力度，逐步探讨同发达国家的三方合作方式。

4.4 加强卫生软援助领域的研究和知识分享

支持卫生软援助领域的研究和知识分享，促进高层次的卫生研究领域的能力建设。培养来自发展中国家的卫生研究人员，促进发展中国家卫生人员创新意识的形成。促进卫生专业人员和科研人员的国际交流。逐步提升中国卫生研究机构总结和提升中国卫生软援助经验的能力，将卫生软援助转化为国家软实力。 支持卫生软援助领域的研究和知识分享，促进高层次的卫生研究领域的能力建设。培养来自发展中国家的卫生研究人员，促进发展中国家卫生人员创新意识的形成。促进卫生专业人员和科研人员的国际交流。逐步提升中国卫生研究机构总结和提升中国卫生软援助经验的能力，将卫生软援助转化为国家软实力。 参考文献