自中国1963年1月向阿尔及利亚派遣第一批医疗队至今，已有50余年。20世纪60年代，发达国家依然关注欧洲战后重建，国际援助重点并没有转到非洲。1990年，世界银行发布的世界发展报告首次使用了新的贫穷定义标准：将世界上每天消费少于1美元的人定义为贫困人口。这一计算方法使得世界上贫困人口最多的地区由南亚变成了非洲，世界开始关注非洲大陆，并注意到中国在非洲的援助活动。^{[ 1 ]}那些开始研究中国发展模式的人感到他们面临的是一个与西方传统援助国本质上不同的系统，这一系统颇具复杂性。中国到目前为止还没有一个单独统一的对外援助机构，对非策略的决

策系统也涉及了中央以及地方政府在内的多个部门。此外，除政府援助外，中国普通百姓去非洲生活经商的数量越来越庞大，正在逐渐模糊中国政府对非援助项目的边界。2000年，中国成立了中非合作论坛，作为一个跨部门的共识协商机构，就中非合作形成了一系列共识，但拥有多个决策部门，边缘模糊，并且在多个机构中有很多不可预知的活动。本文将以刚果民主共和国为案例国家，探讨中非卫生合作的复杂性。

1 中非关系概况

过去几十年，由于中非双方的共同努力，中非关系不断加强。2000年，中非合作论坛成立，保证了一个政府内部跨机构的对话和对非政策协调机制。2000年起，中非合作的规模进入了快速、多元化发展期。

2011年，中国国务院新闻办发表了对外援助白皮书，重申了中国对外援助的五项原则：坚持帮助受援国提高自主发展能力；坚持不附带任何政治条件；坚持平等互利、共同发展；坚持量力而行、尽力而为；坚持与时俱进、改革创新。这项政策与新中国成立伊始的对非政策一致。^{[ 2 ]}

2013年3月，国家主席习近平对非洲三国访问时强调，中非关系将在未来不断加强和巩固。中国在非洲持续的存在和影响力也不断吸引着世界学者的注意。有学者发现中国的对非政策很难理解，有时候甚至互相矛盾^{[ 3,4 ]},这主要是因为中非关系中有很多复杂的因素，后面将结合刚果民主共和国的案例进行具体阐述。

2 中非卫生合作：以刚果民主共和国为例 2.1 中国与刚果卫生合作的基本情况

刚果民主共和国1970年独立，但目前社会仍不稳定。在刚果民主共和国东部，争夺矿产导致的局部冲突给当地居民带来重大的伤亡，该国的人均GDP和人类发展指数均为全球倒数第一。

中国与刚果民主共和国1961年建交，但因刚果民主共和国在当年又承认了台湾政府而终止外交关系。直到1972年，刚果民主共和国时任总统Mobutu SeseSeko(在他的任期内，刚果民主共和国改名为扎伊尔)恢复与中国建交。

1973年1月，Mobutu SeseSeko访华，并向当时的 周恩来总理提出希望中国政府向刚果民主共和国(时称扎伊尔)派送医疗队的要求。同年2月9日，中国政府向刚果民主共和国派送了第一批医疗队，标志着中刚卫生合作的开端。中部某省被选为对口省份，负责刚果民主共和国医疗队的组建和管理。医疗队项目在1996年刚果民主共和国内战时处于安全考虑而暂停。直到2006年，由商务部援建的中刚友谊医院建成，两名先遣医疗队员被派往刚果民主共和国，调研恢复医疗队项目的可能性。随后，国家卫计委(时称卫生部)和某省卫生厅又在2007年10月和2008年3月分别增派了4名和11名医疗队队员。2009年9月，中国第一次正式与内战后的刚果民主共和国签订派遣援助医疗队的合同。2010年5月，随着18名医疗队员到达刚果民主共和国，这份合同正式生效。这一批医疗队被称为第“14批”医疗队。2012年5月，第15批医疗队员也到达了刚果民主共和国，医疗队项目在经历了刚果民主共和国内战的波动后正式进入了稳定发展期。^{[ 5 ]}

2.2 中国与刚果卫生合作项目

2011年5月，时任中国卫生部长陈竺发表了文章《中国的卫生外交》^{[ 6 ]}，指出卫生已经并且应当作为全球政治的重要领域，中国已经表现出了通过卫生来深化外交活动的决心和愿景，并总结了中国卫生外交的主要形式，包括派遣中国医疗队，建造医院，建立抗疟中心，培训医生和卫生管理人员以及与卫生有关的多边机构合作等。

在中国对非援助项目中，卫生项目并没有被单列出来。卫生项目与其他农业或者技术项目往往一起管理。目前，中国对外使领馆中也未有卫生参赞一职，卫生援外项目大多隶属经商处参赞管辖。目前，中国驻刚果民主共和国大使馆经商处参赞管理的卫生合作项目主要有^①：

建造医院:在非洲各国援建医院的任务主要由商务部承担。在刚果民主共和国，商务部承建了中刚友好医院，并且在运行之前就为医院配备了基本的医疗设备。

中国医疗队的日常管理: 经商处负责中国医疗队在当地的日常管理。比如如果医疗队员有事假病假请求，他们需要将申请递交给经商处参赞才能够批准。

① 2012年7月31日对中国驻刚果民主共和国大使馆经商处参赞的访谈

中国医疗队的技术支持：每两年商务部会往刚果民主共和国医疗队派送8名技术人员，负责帮助医院进行医疗设备维修以及培训当地的技术人员。

抗疟药物的捐赠：每年商务部都会向刚果民主共和国卫生部赠送一批抗疟药物。药物的储存和分发都由当地政府负责，中国政府没有参与，也没有要求任何形式的项目报告。

人力资源培训：商务部每年都会组织刚方的卫生部官员以及基层卫生人员赴中国参加培训。此人力培训由商务部和卫计委共同组织，而卫计委的职责主要是在中国寻找合适的培训单位。最近的培训包括在太原市的护士培训，北京的公共卫生培训，成都的抗艾滋病培训以及无锡的抗疟疾培训。

其他经济发展项目下属的与卫生有关的项目：从2008年起，中国在刚果民主共和国首都金沙萨开始筹建五十周年医院，并于2012年完工。 在商务部筹建五十周年医院并为其配备医疗设备的同时，一批医生和技术人员也正在中国接受仪器使用和医院管理等的培训，准备回到金沙萨在这家医院中工作^①。

2.3 从中国与刚果卫生合作看中非卫生合作的复杂性

有文献关注中国对非卫生外交并指出其复杂性^{[ 7,8,9 ]}，但是没有指出其复杂特点产生的深层次原因，下面结合中国与刚果卫生合作阐述中非卫生合作的复杂性及其原因。

中国没有对外援助的明确界定，这导致其容易与对外贸易项目混淆。^{[ 8,10 ]}国际上对于国际援助有明确定义，是指流向受援助国家或者多边援助机构的资金流或者货物流，需要具有以下属性：由官方机构包括中央和当地政府提供；提供这些资源的主要目的是受援国家的经济发展和社会福利；属性上是优惠的，并且优惠幅度不能低于25%。^{[ 11 ]}然而，这一定义不能够直接用到中国对非援助上，这主要是因为中国没有对外公布项目的具体数值和流程，或是因为中国政府本来就是把援助项目和贸易项目打包成“一揽子计划”与非洲政府签订协议的。^{[ 8 ]}很多卫生援非项目都是在中非论坛的框架中酝酿、发起和实施的。在这一框架中，中国最高领导人直接影响决策。2006年11月在北京进行的第三届中非论坛部长级会议上，时任国家主席胡锦涛承诺要在非洲援建30所医院；3年以后，在埃及举行的中非论坛第四次部长级会议上，时任国务院总理温家宝承诺向非洲30家医院捐赠价值约30亿人民币的药物和医疗器械。中刚友谊医院就是被选中的30家医院之一，将接受价值约1亿人民币的药物和医疗器械。

大多数发达国家由外交部或其他机构制定对外政策，然后将工作任务下达到相应的对外援助机构。这些双边对外援助机构独立或与当地的NGO合作执行援助项目。与此不同，中国在援外领域有很多个参与者和决策者，并且没有一个单独的对外援助机构，用来统筹所有政策并监测评估项目效果。据统计，在中国的对外援助领域，大约12个部委都有一定的决策权。^{[ 8 ]}与其他国家相比，中国的决策机构不仅包括中央政府，还包括地方政府，而在非洲的私有机构以及移民也对政策制定和实施起到了重要作用。

中非卫生合作项目，除了国家卫计委以外，商务部和外交部作为援外系统的领头部门也发挥了重要作用。很多中非卫生合作项目并不是从卫计委拨款，而是从中非合作大框架下拨款，并且与其他经济援助项目一起管理。中国援外医疗队，是中国卫生援外的标杆项目，

但是卫计委只起到政策辅助的作用，并且只提供医疗队项目所需要的部分资金。在医疗队驻当地期间，卫计委只提供医疗队员的生活补助和简单的药品；商务部提供医疗器械维护和医院水电维护的费用^②。

同时，援非医疗队的项目并不由卫计委进行日常管理。从医疗队项目启动开始，中国政府就把每个非洲国家与一个中国的省份结成对口支援对象，由每个省份负责援非医疗队的项目实施过程。这种实施过程包括医疗队员选择、培训以及在非期间的福利安排和完成援非任务之后的激励制度等^{[ 12 ]}，而每个省份只会根据其财力、人力和组织能力进行组织，这导致了项目的创新性、本土化水平以及质量有很大差距。中国赴刚果民主共和国医疗队的遴选和培训都是由国内某省卫生厅全权负责，而该省卫生厅

① 此项信息随后在2012年8月16日对刚果民主共和国卫生部内阁官员EdmonKambaleMagazani的采访以及由他带领的实地走访中得到了证实。

② 2012年8月4日对中国驻刚果民主共和国医疗队队长访谈。

有自己的考虑。 比如，很多其他省份派遣的医疗队员回国后会有职务或职称晋升的机会^{[ 13 ]}，但是该省没有此项政策；2012年以前，中国医疗队员的选拔还是从该省大医院中随机选取，但2012年以后，该省卫生厅决定让大部分医疗队员主要来自一个地市，以保证他们有相似的背景，可以更好地相处。

中国政府非常尊重当地政府提出的要求，这使得当地政府的意见对于中国对非政策起到很大作用。中国政府对于非洲政府的要求给予的极大回应也是国际学者认可的中国对非政策的重要特征之一。^{[ 10 ]}

中国政府对于刚果政府意愿的尊重体现在很多地方，大到整个五十周年医院的建设，中刚友谊医院的选址，小到医疗队队员的构成，以及捐赠1亿元医疗器械的清单，都是将决定权交由刚方，而中方只起到辅助作用^①。建设五十周年医院非常具有代表性：1950年比利时政府就已经开始建造这所医院，但由于随后的反殖民战争而中止；2008年，刚方向中方提请筹资在比利时人建造的基础上完成这座医院的建设；之后，中方允诺投资，并按照刚方提供的图纸建造；目前该医院已经建造完毕。

中国政府鼓励私人赴非投资。这些鼓励措施使得很多中国投资人，大到跨国公司小到个体商贩都大批涌向非洲。2011年，中国有部分省份人均GDP小于4 000美元^{[ 14 ]}，低于部分非洲国家，如阿尔及利亚、安哥拉、博茨瓦纳和南非^{[ 15 ]}。这也表明中非合作从根本上是发展中国家之间的合作，不论对于政府还是民众而言，寻求的都是共同发展的机会。大批在非洲的中国移民也使得中非关系更加复杂化，他们的行为和看法也影响着中国对非政策的制定和执行。

因为语言障碍，当地中国人生病时几乎都来中国援外医疗队看病。而当地的中资企业也会为他们的中方和刚方的雇员与医疗队建立某种形式的医疗保险。这种医疗保险支付仅仅建立在中方雇主和医疗队队员的私交之上，看病时向医院交的检查费和药品费由雇主预先留在医疗 队队员处，由医疗队队员 代向医院缴纳。

2.4 中非卫生合作复杂性带来的挑战

综上,中非卫生合作的复杂性对双方的可持续合作带来挑战，就中国与刚果的卫生合作项目而言，主要有两个问题。

由于决策者过多,资源分配不能互相匹配而导致效率低下。比如,某省卫生厅派遣的医疗队队员都是各科室的专家,并且具有一定管理经验；他们有诊治疑难杂症并且培训当地医务人员的能力。然而，商务部建造的医院以及配备的设备达不到相应的先进程度,使得他们的医疗技术无法施展。而由刚果为医疗队选择的医院是在当地贫民集中的地区，附近居民无法承受由医院管理人员(刚方)制定的价格。

体系复杂加之宣传不足,使得很多中国政府出于互相尊重、互惠互利等南南合作原则而制定的项目不能够得到国际社会的认可和肯定，五十周年医院就是一个例子。由于缺乏沟通，这一项目在国际援助机构中并没有得到好评，来自美国国际发展署的官员称中国建造如此豪华的医院是“在医疗体系之外自作主张，破换了医疗体系的有序性”，但是刚果卫生部医院管理司的司长却向我们确认这不是在医疗体系之外自作主张之举，而是刚方明确向中方提出的要求，原因是刚果也有很多富有阶级，卫生部不想让这批人每年出国做体检，而是希望能够把这部分资源留在国内^②。

要解决复杂体系的问题,就必须要用复杂体系的思维模式。决策者制定政策的时候,要认识到其他同等重要或者更加重要的决策者的存在,并且对他们的反应做出预见和准备。在此基础上,还需要加大对协调机制的投入,加大必要宣传,才能使卫生合作项目发挥加强两国友谊和联系的作用。

刚果民主共和国案例可以从一个侧面反映中非卫生合作特点：决策者众多、双方共同协商以及公私领域的交融。因此，为了更好的提升中非卫生合作的有效性，中国的决策者需要考虑 在实际项目中参与

① 2012年8月4日对中国驻刚果民主共和国医疗队队长访谈。

② 2012年8月3日对刚果民主共和国卫生部医院管理司司长Frank Mongolo访谈。

决策的方方面面，尤其是在非洲的个人移民和中资企业可能起到的作用。应该利用复杂体系的优势(更多的创新性，更容易融入当地社会)，并避免复杂体系的缺点(分散性与低效性)，以保证在中非卫生合作的多个参与方能够形成有效平衡的共识机制。 参考文献