20世纪80年代，全球化对世界政治、经济、社会文化、环境等的影响日益突显。全球化对卫生部门和健康的影响主要体现在以下四个方面：一是全球化为改善人类健康提供了新的资源、渠道和手段，如跨国药企在全球进行投资和生产、跨境医疗旅游、区域和全球的疫情监测预警与信息共享合作等。二是不断增长的全球贸易、人口迁移和国际交流活动，使得跨越国界的健康风险剧增,如新发和再发传染病、与有害产品消费和不良生活方式相关的疾病在全球扩散等。三是健康的社会决定因素越来越全球化,并且健康不公平所导致的人们健康状况差距持续扩大。^{[ 1 ]}全球化使得健康问题与国家安全、经济、社会和环境的可持续发展利益紧密联系在一起，需要各国卫生、外交、贸易、农业、环境、科技、教育等多部门的协同行动。四是全球化对健康的广泛和综合影响，挑战了原有的国际卫生体系，推动了全球卫生概念的提出，开拓了全球卫生治理的新局面。^{[ 2,3,4,5 ]}

随着卫生安全和卫生发展日益受到关注，越来越多的行为体参与到全球卫生的谈判、协调与决策过程中。传统的以各主权国家政府卫生部门和世界卫生组织为主的治理体系正逐渐向多元化的共同治理体系发展，并且新兴力量发挥越来越重要的作用，包括了中国、巴西、印度、墨西哥、泰国、南非、肯尼亚等中低收入国家。^{[ 6 ]}不同主体通过不同的平台和机制开展全球卫生活动。Kickbusch等学者指出，目前存在全球卫生治理(Global Health Governance)、卫生的全球治理(Global Governance for Health)以及全球卫生的治理(Governance for Global Health)这样三个概念范畴。^{[ 4 ]}

全球卫生治理(Global Health Governance)指的是以维护和促进健康为宗旨的健康组织运用正式和非正式的制度、规则和程序过程应对全球健康挑战的集体行动、过程及相互间的合作。 ^{[ 7 ]}治理的出发点是实现健康公平和疾病控制。世界卫生组织及其下设的各种卫生联盟和伙伴关系、全球基金、全球疫苗免疫联盟等都是活跃在这一领域的组织。

卫生的全球治理(Global Governance for Health)指的是卫生以外的其他部门的行动体在开展全球治理活动中要考虑到对健康的影响，并公平地配置权力和资源，协调政策以促进健康。 ^{[ 8,9 ]}治理的出发点为健康的社会、经济和政治决定因素。联合国开发计划署、粮农组织、儿童基金会、世界银行，世界贸易组织，欧盟，经济合作与发展组织等即是活跃在这一领域的组织。

全球卫生的治理(Governance for Global Health)指的是支持全球卫生议程的国家和地区的治理过程和机制。 ^{[ 10 ]}这是从国家和地区内部的视角来考虑卫生、外交、经济、贸易等政策对全球健康可能产生的影响和如何更好地促进全球健康安全与发展。

因此，一个国家若希望在全球卫生舞台上发挥积极作用，履行大国责任和义务，扩大影响力，就需要制订和实施全球卫生战略，充分利用全球卫生治理和卫生的全球治理的平台与机制，统筹协调国内各部门的力量，协同实现其全球卫生的战略目标。

OECD七国领先全球其它国家出台全球卫生战略，这与其开展卫生发展援助的历史和在新形势下调整战略布局紧密相关。美国冷战时期就已通过卫生援助与前苏联争夺政治阵营。英国和法国作为老牌资本主义国家，大部分卫生援助资金通过多边机构用于前殖民地国家的艾滋病、结核和疟疾防治。英国、法国和德国在全球卫生事务中发挥着重要作用，一是由于其经济实力，二是凭借其成功的国家卫生服务体系和医疗保障模式，以及全球领先水平的医学及医药产业的吸引力。日本则希望在全球卫生领域有所作为，消除战败国的负面影响，树立负责任国家的形象，为在确立经济大国地位后成为政治大国奠定基础。挪威和瑞士尽管援助总量不及上述五个国家，但自20世纪70年代以来挪威援助资金占国民生产总值的比重一直超过联合国对发达国家官方发展援助数额的要求(至少达到国民生产总值0.7%)，保持在1%以上^{[ 11 ]}；瑞士日内瓦作为全球卫生的“首都”，在全球卫生治理中发挥积极的领导力和影响力。

因此，当面临全球化对健康产生复杂影响、卫生治理与其它经济社会领域治理的融合、新兴经济体和其它力量的崛起，OECD传统的援助国迫切需要调整国家对外援助乃至参与全球卫生事务的政策，需要以新的、前瞻性的思维重新定位和思考它们在全球卫生舞台中的地位和作用，制订包容性、系统性和务实的全球卫生战略。

瑞士是世界首个出台全球卫生战略的国家。随着健康问题日益成为国际交往中的重要问题，来自中国等新兴经济体与瑞士开展双边卫生交流的需求增加，包括医疗保险、食品药品安全、传染病、人员培训等，这促使政府将卫生列为外交政策中的一项重要议题，考虑采取重点更加突出、多部门参与的方式，满足双边卫生合作的需求，确保瑞士的传统核心价值，实现人权、法治和民主，并维护国内利益相关者的利益。

2006年联邦外交部和内政部联合颁布了《卫生外交政策》，旨在为瑞士政府处理外交事务和公共卫生政策提供清晰的目标，促进内部的协调一致。该战略实施两年后进行了修订。2012年3月，瑞士最高行政权力机构——联邦委员会，通过了由联邦外交部和内政部联合制订的新版《卫生外交政策》。由国家最高行政权力机构批准发布该文件，确保了各部门能以协调统一和一贯的立场处理卫生相关的外交事务，增强瑞士在全球谈判中的作用和能力。战略的主要内容包括统筹协调政府内部及与社会单位的合作，深化与欧盟、世界卫生组织合作，加强医疗科研能力，巩固日内瓦作为国际卫生中心的地位，加强卫生发展援助等。^{[ 12 ]}

瑞士没有卫生部，因此联邦外交部和内政部主导制订卫生战略。联邦内政部下设的联邦公共卫生局负责国家卫生政策、医疗保险和公共卫生事务并在国际场合代表国家卫生相关利益，但其职责更多的是处理与发达国家和世界卫生组织的卫生技术合作与卫生治理问题；而负责与发展中国家和多边机构进行卫生国际交往的则是联邦外交部下的瑞士发展与合作署(Swiss Agency for Development and Cooperation,SDC)。因此，全球卫生战略由联邦外交部和内政部共同制订。

英国是继瑞士之后第二个制订和实施国家全球卫生战略的国家。英国政府认为没有一个国家可以在全球化中独善其身，要确保英国的政治、经济、社会、环境的安全，必须要改善其它国家的情况，而要实现英国政府的内政、外交目标，必须要改进全球卫生工作。

2007年英国政府在首席卫生顾问提交的全球卫生战略报告的基础上，广泛征求政府内外利益相关者的意见，于2008年出台了第一份《卫生是全球的——英国政府战略2008—2013》。该战略被认为是一个成功的典范，并被欧盟等其它国家和组织借鉴制订其全球卫生战略。^{[ 13 ]}此后英国内外部环境发生了重要变化。一方面随着全球经济危机的蔓延，全球的政治、经济中心逐渐从欧美向东方和南部世界转移，金砖国家、土耳其与印尼的影响力日渐上升；另一方面，英国政府将制订第十二个五年规划，这为将卫生融入所有政策提供了良好契机。通过对第一阶段全球卫生战略的评估总结，发现与新兴经济体的卫生合作需要进一步明确优先行动领域，完善政府间在关键问题上的信息沟通，发挥更为有效的全球卫生事务领导力，改进治理结构并加强问责。^{[ 14 ]}

在继承第一阶段全球卫生战略的指导原则、重点领域和成果的基础上，英国卫生部于2011年出台了《卫生是全球的——英国政府战略2011—2015》，确定了三大重点领域：全球卫生安全、国际发展、促进健康的贸易。^{[ 15 ]}新的战略框架更加有助于支持英国政府的外交政策、国际发展援助的承诺，以及改进英国人民的健康结果，并达到世界领先水平 。^{[ 16 ]}

美国一直是全球卫生的积极倡议者和行动者。冷战结束后，随着全球化的加剧，美国政府对全球卫生进行了重新定位，将其视为国家外交、安全与发展战略的关键组成部分^{[ 17,18 ]}，并推动美国在更加广泛和深入的领域参与全球卫生事务，包括2003 年小布什总统推出的总统防治艾滋病紧急援助计划( Presidents Emergency Plan for AIDS Relief ,PEPFAR)，领导全球消除天花的行动，开展全球疾病监测，为全球卫生发展援助提供最大规模的捐赠资金。但是这些努力和行动在美国政府部门内部缺乏协调，是分属于不同部门的政策议程，服务于不同的政策目标。因此，美国卫生与人类服务部(Department of Health and Human Services)在2003年前后对全球卫生的理解也仅认为是国境以外的卫生问题。^{[ 19 ]}

SARS爆发后，决策者更加深刻地认识到美国人民的健康与世界其它国家和地区人民健康的紧密联系，卫生发展援助项目需要从应急项目转变为更可持续的模式、开展更有效的跨部门协作以支持美国在全球的卫生产业和投资项目^{[ 20 ]}，奥巴马总统2009年就任后实施《全球卫生倡议(Global Health Initiative)》，旨在通过防控艾滋病、疟疾、结核等重点传染病，改善生殖健康服务和营养，加强卫生系统，促进合作伙伴国家的妇女儿童健康，推动发展中国家实现千年发展目标的进程。^{[ 21 ]} 2011年美国卫生部启动了《全球卫生战略2011—2015》。该战略旨在从根本上维护国家安全和改善人民健康，重新定位了联邦卫生与人类服务部在国境以外地区应对健康挑战的角色和作用，涵盖的内容比之前的《全球卫生倡议》更为广泛；特别强调卫生部门要与其它政府部门合作，既要兼顾其它国家利益和优先重点，也要在全球卫生领域延续其战略规划。^{[ 22 ]}

这两个战略的提出和实施表明美国不仅希望加强其在全球卫生治理中的领导角色,还希望通过卫生援助进一步改善美国与发展中国家的关系,彰显美国的“巧实力”。^{[ 23 ]}

日本是亚洲首个出台全球卫生战略的国家。2010年，在第65届联合国大会千年发展目标首脑会议讨论如何加快实现千年发展目标之际，日本重新定位其在全球卫生中的角色和作用，增强参与全球卫生事务的能力，随后公布了名为《日本全球卫生政策2011—2015》的战略。 该战略与美国总统的全球卫生倡议类似，关注通过卫生发展援助帮助中低收入国家加强卫生系统，实现卫生方面的千年发展目标，强调改进援助伙伴关系，提高受援国的自主性。^{[ 24 ]}

该战略由日本外务省颁发，在政策制订过程中，外务省的政策小组与卫生部门的专家、学术界和非政府组织紧密合作，引入最新理论成果和最佳实践，确保了政策的专业性和决策的透明性。^{[ 25 ]}

挪威政府将全球卫生作为外交和发展中的重要议程和对外援助的一项重点工作。挪威政府逐渐认识到参与全球卫生事务的广泛性和多样化，既包括发展援助，还包括区域和双边合作，既要关注贫困国家，也要处理好与新兴国家的关系，因此需要以更加统一、协调的立场和能力来应对全球卫生的挑战。

2012年2月，挪威议会通过了名为《外交和发展政策中的全球卫生》的白皮书，,指出了挪威全球卫生的三大重点领域：妇女和儿童的权利与健康；加强预防，降低疾病负担；改善卫生，促进人类安全。战略的价值基础是对基本人权的尊重和促进；秉持的基本原则是通过广泛覆盖和健全的卫生系统确保卫生服务的公平、可及。^{[ 26 ]}

挪威的全球卫生战略由外交部制订，主要是因为挪威政府将全球卫生纳入国家外交和发展的总体战略，并且该战略的实现方式主要是双边卫生援助及合作。挪威外交部及其下设的挪威发展合作署在对外援助体系中处于中心地位，负责援助计划的制订、执行、管理、预算以及评估工作。卫生和保健服务部广泛参与卫生相关的技术和政府间合作。

法国保守派总统萨科齐执政期间鼓励创新卫生发展的筹资方式，包括征收金融交易税为卫生发展援助筹集资金。在2010年的G8峰会上，法国政府承诺在2011—2015年增加5亿欧元的援助资金用于妇幼健康。法国第一夫人布吕尼也积极参与卫生外交，担任“全球基金抗艾大使”。

2012年法国外交和欧洲事务部出台了《国际卫生合作战略》，该战略融入维护人权和促进社会团结的传统价值理念，强调《巴黎宣言》关于援助有效性的评判维度。战略将促进实现千年发展目标作为优先重点，尤其关注孕产妇和儿童健康，遏止艾滋病、疟疾、结核和其它疾病，加强防治可能影响全球健康安全的新发、再发传染病采取多部门机制应对日趋严峻的慢性非传染性疾病及其社会环境等决定因素。战略还关注改善脆弱地区的卫生系统(包括极端贫困地区和局势动荡地区)，尤其是非洲法语国家的卫生系统。^{[ 27,28 ]}

随着全球化进程的不断深入，德国政府希望更多地承担国际责任，通过发展合作，增强发展中国家的自主性及自我发展能力。在全球卫生领域，需要拓展多样化的参与形式和机制，协调国内众多的行动者，将有限的资源用于德国具有相对竞争优势并且可以为全球健康做出可持续贡献的几个重点领域，以提高德国参与全球卫生事务的有效性。^{[ 29 ]}

2013年7月，德国联邦议会通过了名为《塑造全球卫生——联合行动 承担责任》的战略文件，这是德国政府首份关于全球卫生的战略文件。该战略旨在实现德国在欧洲地区对全球卫生政策的领导作用。该战略提出了三项指导原则：从长远的角度改善和保护德国人民的健康；促进德国的经验、技能和资金用于改善全球健康；承诺在全球卫生的国际舞台上采取有效、合作和公正的行动。重点领域包括：应对跨境传播的健康威胁；加强全球卫生系统；确保跨部门合作；加强卫生研究，促进健康产业发展；加强全球卫生治理体系。^{[ 30,31 ]}

挪威、法国和德国都将健康权作为一项基本人权作为战略的指导理念。瑞士、英国、美国、日本则是在促进社会公正、改善健康公平的过程中实现健康权。1948年的《世界人权宣言》、1966年的《经济、社会、文化权利国际公约》、世界卫生组织《组织法》都指出享受最高并且能获得的健康标准，包括身体和心理的健康，是人人享有的基本权利之一。因此，健康权作为一项基本人权，必须得到尊重、维护，政府必须创造条件去实现它，包括利用国内资源和通过国际援助与合作来实现。因此，出台全球卫生战略的这七个国家都提及了尊重和维护健康权，并致力于通过多边和双边的卫生援助与合作，发挥发达国家的资金和技术优势，帮助发展中国家改善国民健康水平和健康公平，以承担相应的国际责任。另一方面，对健康权的尊重也体现在对中低收入合作伙伴国家卫生发展自主性的尊重并帮助其提升自我发展能力而提供支持。因此，美国、日本和法国特别强调发展当地的能力，从而提高援助的有效性。

各国全球卫生战略的首要目的是维护和促进本国人民的健康，这是政府保障人民健康权的应尽职责。在全球化背景下，一国的健康离不开其它国家健康状况和健康条件的改善。基于这一共识，发达国家在改善本国国民健康的同时，也致力于将自身卫生改革与发展政策的理念、经验、技术专长应用于发展中国家的卫生实践，并为重点领域的援助和合作提供资金支持；同时，还利用自身在全球治理中的领导地位与影响力推动全球卫生关键议题的进程，并以此进一步巩固和提高自身在全球卫生事务中的地位。瑞士、英国、美国、法国和德国在战略目标中均对此有描述。

在改善国民健康和全球健康的过程中，努力追求健康目标与国际其它利益(如国家安全、经济与贸易、外交等)的相融、相互促进与协调，则是更深层次的目标。瑞士作为全球健康的“首都”及21个国际组织总部的所在地，在战略目标中提出要维护瑞士作为国际组织和跨国健康企业总部的地位和作用；美国对卫生安全十分重视，从小布什到奥巴马，卫生安全一直都是国家安全战略中的重要组成部分，全球卫生行动要促进美国外交、发展和安全利益的实现；挪威的首要战略目标就是确保其在全球卫生合作中处于领先地位，并促进健康目标更好地被纳入国家外交和发展战略。

需求分析是开展卫生发展合作的前提和基础。确定战略的优先领域必须对发展中国家的健康需求、主要障碍及其现有的卫生发展合作伙伴关系的现状进行证据搜集和系统分析，并与当地决策者保持良好沟通，掌握他们的需求和偏好。发展中国家的健康需求往往较多，而战略制订可用的资金、人力有限，因此，除了要考虑实现国家战略利益之外，关键还要考虑本国的比较优势。

上述七国在卫生发展模式、健康产业和卫生援助政策等方面既有一定的同质性也各有特色。瑞士是全球卫生的“首都”，英国和美国都拥有全球实力雄厚的健康产业和活跃的贸易，美国拥有分布在全球70多个国家的多边国际组织和专业人员；法国拥有在生物医学、传染病防治等领域具有全球领先水平的巴斯德研究所及其分布在世界各地的分所和合作网络，其中大多数为原法属殖民地；德国是全球最早建立社会医疗保险体系的国家，并且该保险模式为德国经济增长做出了重要贡献。基于比较分析所确定的重点领域，不仅能推动具有本国特色和品牌影响力的发展理念、模式和成果向其它发展中国家传播，还能促进本国优势资源和条件的整合，形成更多公认的、具有典范效应的最佳实践，进一步巩固本国在该领域中的全球地位。

上述七国在重点领域中均提及与发展中国家尚未实现的卫生千年发展目标的合作，也突出了本国特色的重点领域，如瑞士通过加强与欧盟的关系，以增强世界卫生组织的领导力和协调全球卫生事务的能力，巩固日内瓦作为世界卫生组织和其它国际组织总部的地位。英国在每项重点领域下都强调研究，以保持英国在生命科学、卫生政策领域中的引领地位。美国提出要促进全球制造业和供应链的安全，积极参与多边组织的活动和国际标准的制订，加强卫生外交。法国除了强调在传染性疾病、新发和再发传染性疾病、妇幼卫生领域中继续加强对全球基金、全球疫苗免疫联盟等的资金支持外，还积极促进全球药物的合理使用和应对抗菌素耐药性问题。

良好的治理是各国制订战略的指导原则，也是追求的目标之一。尽管日本没有直接使用治理一词，但在战略措施部分强调了通过目标设定和加强监测评估来实现对发展中国家卫生援助的问责。上述六国对治理的关注不局限在各国政府卫生部门和世界卫生组织框架下履行政府公共职责的卫生治理活动，更强调在卫生以外部门的全球治理中要考虑到对健康的影响，从而采取多部门的联合行动，促进政策协调；此外也强调非政府组织、基金会以及公私合作伙伴等多种力量为了健康目标进行治理的意义和机制。瑞士的首要战略就是加强治理，包括建立法律框架指导瑞士与欧盟的卫生和消费者保护领域的合作，加强世界卫生组织作为全球卫生领导者、协调者的作用，改善全球卫生治理结构的有效性、效率和连续性，将卫生纳入国家外交政策，巩固和加强日内瓦作为全球卫生“首都”的地位。德国提出要为了共同的目标而协调国内各部门、援助国和受援国的资源和人力投入，除了加强世界卫生组织对全球卫生政策的指导与协调外，还应该重视和利用不同国际机构在全球卫生治理和全球治理中的比较优势与作用。英国成立了跨政府部门的战略指导小组来领导和监督战略实施。挪威在战略措施中强调要利用联合国系统以及八国集团、二十国集团等来推动健康的联合行动，并且要在国家层面推动对全球健康的共识，动员政治、经济等资源，支持国际社会改善全球卫生的行动。

全球卫生战略的制订是一个跨部门参与和协作的过程。七个国家中只有美国的全球卫生战略是由卫生部门独立制订和发布，美国另一项全球卫生战略《全球卫生倡议》和德国的战略则是由联邦政府制订和发布；英国是由卫生部牵头制订但由政府发布，瑞士是由外交部和内政部联合制订并由联邦议会发布；日本、挪威、法国均由外交部门制订和发布。由外交部和政府来制订和发布全球卫生战略体现了卫生在国家总体战略和全球治理中的地位和重要性，也更能促进外交、经济和贸易、社会福利部门等在本部门的战略规划和政策中落实全球卫生的目标。此外，来自智囊机构、研究部门、民间团体和国际组织的代表也参与了全球卫生战略的决策过程。

以德国为例,全球卫生治理的职责分布在联邦政府的不同部门。全球卫生战略的制订由联邦经济合作与发展部的健康与人口政策处具体负责战略政策和预算的制订与执行监督，并协调其它多边卫生机构和双边卫生项目。联邦外交部负责确保全球卫生战略与德国总体外交战略一致，并在政府间和联合国有关全球卫生的磋商中代表德国政府的立场。联邦卫生部负责国内健康保健，并在世界卫生组织中代表德国政府。联邦教育及研究部负责卫生研发领域的国际合作以及生命科学研究。此外，在制订战略的过程中，德国议会拥有广泛的影响力，有权对政策设计、执行和预算安排进行审议和讨论。非政府组织(如德国抗击艾滋病联盟、教会组织等)也参与议会听证会和政府咨询，在游说联邦政府加大对全球基金的支持和加强卫生系统方面发挥了重要作用。