, 吴丹1, 施建华2, 李程跃1, 吕军1, 苏忠鑫3, 宁宁4, 张建华5, 徐鹏6, 郝模1
2. 上海市徐汇区疾病预防控制中心 上海 200031;
3. 复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地 上海 200433;
4. 哈尔滨医科大学卫生管理学院 黑龙江哈尔滨 150086;
5. 潍坊医学院管理学院 山东潍坊 261053;
6. 中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心 北京 102206
, WU Dan1, SHI Jian-hua2, LI Cheng-yue1, LV Jun1, SU Zhong-xin3, NING Ning4, ZHANG Jian-hua5, XU Peng6, HAO Mo1
2. Shanghai Xuhui District Center for Disease Control and Prevention, Shanghai 200031, China;
3. National Social Science Innovative Research Base of Public Management and Policy of Fudan University, Shanghai 200433, China;
4. Health Management College of Harbin Medical University, Harbin Heilongjiang 150086, China;
5. School of Management, Weifang Medical College, Weifang Shandong 261053, China;
6. National Center for AIDS/STD Control and Prevention, China CDC, Beijing 102206, China
自2003年SARS危机暴发以来，党和国家高度重视突发公共卫生事件应急处置(简称“突发应急处置”)工作。为加强突发应急处置能力建设，指导并规范突发应急处置工作，科学预防、及时控制和有效消除突发公共卫生事件带来的不良影响，保障人民群众的身体健康和生命安全，维护正常的社会秩序，国务院及各级政府、相关部门陆续出台了一系列的政策。
政策是国家进行社会管理的重要手段、工具和杠杆，具有计划、控制和协调的作用。[ 1 ]突发应急处置相关的政策为突发公共卫生事件应急处置工作的开展提供了依据和制度保障。现阶段，我国突发应急处置工作已取得一定成绩。[ 2 ]为进一步提升突发应急处置能力，有必要对相关政策进行系统分析，了解政策发展变化趋势，明确政策完善方向。
系统检索2003—2013年间国务院、国家卫生和计划生育委员会(原卫生部)以及中国疾病预防控制中心印发的突发应急处置相关政策文件，并进行梳理、归纳，将其分为宏观层面的政策和专业分类的政策。
十年来，国家层面涉及突发应急处置整体工作的主要政策文件共36项(表1)。按政策的内容，可分为三类，即指导和规范突发应急处置工作的各类应急预案和工作规范，提高应急处置能力的各类管理办法和工作指南以及为落实各项措施而印发的卫生应急工作要点等。
在应急处置工作规范和预案制定方面，2003年国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》后，分别于2005年颁布《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》，2006年颁布《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，2007年原卫生部应急办印发《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》等，此类政策为突发应急处置工作的开展提供了参考和指导。
 | 表1 突发公共卫生事件应急处置政策文件列表 |
在应急处置工作管理和工作指导方面，2006年原卫生部印发《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，2007年国务院印发《关于加强基层应急管理工作的意见》，2009年国务院印发《关于加强基层应急队伍建设的意见》、《关于印发突发事件应急演练指南》，2010年原卫生部印发《关于加快突发公共事件卫生应急体系建设和发展的指导意见》，2011年原卫生部应急办印发《多部门突发公共卫生事件应急协调机制》，2012年印发《突发事件公共卫生风险评估管理办法》等，以指导应急处置相关工作的开展，加强卫生应急体系建设，提升卫生应急能力。
在卫生应急工作要点方面，2005—2009年原卫生部应急办每年都制定了年度卫生应急工作要点，并印发给各省、自治区、直辖市卫生厅(局)应急办公室、新疆生产建设兵团卫生局和中国疾病预防控制中心。自2010年之后，原卫生部统一印发卫生工作要点，应急管理办公室不再单独印发工作要点。工作要点对各年度工作任务和重点进行了安排。
《突发公共卫生事件应急条例》将突发公共卫生事件分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。由于各类事件发生原因、发展过程等均不同，所需要的处置技术、处置过程等也不相同，为提高各类事件的专业处置能力，十年来，国务院、原卫生部联合相关部门针对各类事件的特性，分类别制定了50余项单项政策。
针对传染病，2004年，国家出台了《中华人民共和国传染病防治法》；针对新发传染病和群体性不明原因疾病，亦制定了相关的指导意见和技术指南，如2009年原卫生部办公厅印发的《人感染猪流感预防控制技术指南(试行)》等。
在食品安全方面，2009年颁布《中华人民共和国食品安全法》及实施条例、2011年印发《国家食品安全事故应急预案》，2013年制定并印发《卫生部食品安全事故应急预案(试行)》。
在职业安全方面，原卫生部2004年印发《核事故医学应急管理规定》，2009年印发了《卫生部核事故和辐射事故卫生应急预案》，2011年印发《卫生部突发中毒事件卫生应急预案》等。
在自然灾害应急工作方面，原卫生部2009年印发《全国自然灾害卫生应急预案(试行)》，2011年印发《卫生部办公厅关于做好医疗卫生机构防灾减灾工作的通知》，2013年国家卫生计生委办公厅印发《关于切实做好自然灾害卫生应急工作的紧急通知》等。
通过对政策内容的解读，借鉴危机管理理论，从应急准备、应急处理和总结评估三方面具体阐述十年来突发事件应急政策变迁的历程，明确政策内涵及发展方向。
完善的应急预案是突发应急处置工作顺利开展的依据，综观我国突发应急处置政策，应急预案经历了从无到有的阶段，正逐步趋向于“横向到边、纵向到底”。
SARS暴发时，我国无突发事件应急预案，2003年5月国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》明确规定：“国务院卫生行政主管部门制定全国突发事件应急预案，省、自治区、直辖市人民政府应根据全国突发事件预案，结合本地实际情况，制定各行政区域突发事件应急预案”[ 3 ]，并对突发应急预案的主要内容做以说明。2005年制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，2006年制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》。同年12月，国务院办公厅印发《突发公共卫生事件社区(乡镇)应急预案编制指南(试行)》，以指导城市街道办事处(乡镇人民政府)编制社区(乡镇)的突发公共卫生事件应急预案。截至目前，各地区已根据自身实际情况，制定并印发了本地区的应急预案，如《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》、《义乌市卫生系统突发公共卫生应急预案》、《永嘉县突发公共卫生事件应急预案》、沈阳市沈河区六合社区的《六合社区突发公共事件应急预案》等。
人力资源是突发应急处置的核心力量。[ 4 ]突发应急处置工作的开展、应急处置能力的提升均需要一支健全完善的突发应急队伍。十年来，从提出组建突发应急队伍，到印发加强基层应急队伍建设的意见，再到印发《国家卫生应急队伍管理办法(试行)》、制定《2011—2015年全国卫生应急工作培训规划》，突发事件应急队伍经历了组建、规范化建设过程。突发应急队伍建设工作逐步有制度可依、应急队伍培训制度逐步明朗。
在应急队伍组建方面，2005年卫生应急工作要点指出，应组建应对突发公共卫生事件的专家委员会和卫生应急队伍。[ 5 ]2006年制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》指出，“专家咨询委员会由卫生行政部门负责组建，医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构和出入境检验检疫机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构”。[ 6 ]2007年《关于加强基层应急管理工作的意见》对基层应急队伍的组建工作加以规定。2009年国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，详细规定了基层综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍的组成、职责和管理体制。原卫生部先后于2010年和2011年分别制定并印发了《国家卫生应急队伍管理办法(试行)》和《卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会管理办法》，以加强和规范应急队伍的管理。
在应急队伍培训方面，最初简单提出对应急队伍进行分级分类培训，随后进一步明确了进行应急队伍培训的各类预案手册，原卫生部于2011印发《2011—2015年全国卫生应急工作培训规划》，明确规定应急工作培训工作的指导思想、原则和培训目标，并印发了《全国卫生应急工作培训大纲(2011—2015年)》。
应急物资是保证突发应急处置工作顺利开展的重要物质支撑。应急物资保障工作经历了从提出储备计划，到明确卫生行政部门、发展改革部门等相关部门职责，再到详细规定应急物资储备目录、供应方式、调用机制的过程。
2003年印发的《突发公共卫生事件应急条例》即提出保证突发公共卫生事件相关应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物质储备。2006年《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》明确在物资储备中各方的职责，“卫生行政部门提出医疗卫生救援应急药品、医疗器械、设备、快速检测器材和试剂、卫生防护用品等物资的储备计划建议。发展改革部门负责组织应急物资的生产、储备和调运，保证供应，维护市场秩序，保持物价稳定。应急储备物资使用后要及时补充”。[ 7 ]2010年，原卫生部应急办印发的《关于加快突发公共事件卫生应急体系建设和发展的指导意见》则进一步明确指出，完善卫生应急物资目录，确定储备种类、数量和方式，建立应急物资调用程序和调运机制。
高效、快捷、畅通的信息采集、传递和报告机制可以保证突发公共卫生事件预测、预警工作的有效进行，以及各项应急措施的顺利落实。[ 8 ]突发事件报告工作经历了明确逐层上报“信息流”、规范信息管理报告工作、明确责任报告人和报告单位的过程。
2003年《突发公共卫生事件应急条例》对突发公共卫生事件的上报工作进行了规定。2005年，原卫生部办公厅印发《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》，对突发公共卫生事件相关的业务管理工作、网络直报工作、以及事件报告范围、标准、内容、方式、时限和程序等均做了明确规定。2006年的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《突发公共卫生事件社区(乡镇)应急预案编制指南(试行)》规定突发公共卫生事件责任报告单位包括“县级以上各级人民政府卫生行政部门指定的突发公共卫生事件监测机构、各级各类医疗卫生机构、卫生行政部门、县级以上地方人民政府和检验检疫机构、食品药品监督管理机构、环境保护监测机构、教育机构等有关单位”；责任报告人包括“执行职务的各级各类医疗卫生机构的医疗卫生人员、个体开业医生”。[ 6 ]
明确应急处置过程中各方职责和处置流程，可确保应急处置工作的高效完成和处置的有效性，进而切实减少突发公共卫生事件产生的危害。近年来突发事件的现场处置工作规定逐步细化，各方职责明晰，且越来越重视基层队伍在突发事件第一现场中的作用。
《突发公共卫生事件应急条例》中初步规定突发公共卫生事件发生时，有关部门应立即到达规定岗位，并采取有关控制措施。2006年的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》则详细规定各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构在突发公共卫生事件应急处置中应采取的应对措施，以及医疗卫生应急救援各级响应的启动和行动，现场抢救和转送伤员的工作。2007年《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》进一步明确了发生突发公共卫生事件时基层组织和单位、基层群众的职责。
突发应急处置能力的提升需经历循环往复的过程，在突发公共卫生事件处置完成后，对应急处置工作进行评估，有助于发现处置过程中存在的不足，以便有针对性的完善。综观十年来突发应急处置政策，与其他环节工作相比，评估工作涉及的相对较少，但已得到一定的重视，且相关规定正逐步细化。
2005年《国家突发公共事件总体应急预案》提出：“要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估”。 2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》对评估工作的领导、上报工作进行了说明。2007年印发的《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》对评估工作的具体内容、评估方式、评估步骤和流程做了具体规定。到2008年，原卫生部制定并下发了《突发公共卫生事件经济损失评估测算表(试行)》，以指导并规范突发公共卫生事件经济损失评估工作的开展。
降低突发公共卫生事件的危害，不仅需要完善的突发应急处置，更需提前采取预防措施，做到未雨绸缪。纵观十年来的近百余项政策，大多为事发后如何处置的被动治理，仅有极少数政策提及事先评估风险并采取相应的预防策略。
2006年印发的《关于加强领导、完善机制全面推进卫生应急工作的通知》指出：“卫生应急工作应坚持预防为主的方针，积极有序开展突发公共卫生事件风险隐患排查工作。”[ 9 ]2007年《关于加强基层应急管理工作的意见》和《中华人民共和国突发事件应对法》指出各级政府在公共卫生事件风险评估中的具体工作和所需承担的责任。2012年，原卫生部办公厅印发《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，虽对风险评估工作原则、评估过程、评估类别以及相关负责机构等有所规定，但对实践的具体指导需进一步强化。
政策是国家管理活动的手段，是社会活动的规范和准则。[ 1 ]突发应急处置政策用以指导应急处置工作的开展。 回顾现有政策，并与国外相关政策和实践需求相比，已有应急预案、工作规范、指南等的政策表述含糊，缺乏具体规定，因而影响其现实操作性。
例如，2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》中，关于突发公共卫生事件监测的规定为：“各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测工作。”然而，对各单位的监测范围、监测频率和具体职责均未提及，在实践中会导致“重叠区”和“空白区”，影响监测效率。再如，2007年印发的《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》中关于现场处置的规定为：“及时组织医疗卫生机构对事件进行初步核实、确认，在采取必要措施的同时，按要求向本级人民政府和上级卫生行政部门报告。”其中，“及时”、“必要”的表述亦过于模糊，执行随意性大，且为相关负责人提供了规避责任的理由。
应急物资是突发公共卫生事件应急处置过程中不可或缺的要素。[ 10 ]为加强卫生应急队伍建设，保证卫生应急队伍有效开展工作的装备，原卫生部制定《卫生应急队伍装备参考目录(试行)》(卫办应急发〔2008〕207号)，对医疗救援、传染病控制、中毒处置、核放射处置等所需药品、仪器设备和个人防护用具的配备均做了规定。 但由于各地区风险因素存在差异，且突发事件风险隐患与应急能力也会随着经济社会发展而变化，导致不同地区不同阶段发生的突发事件也有所不同，物品储备形式单一，存在信息沟通不畅导致资源浪费的问题。[ 11 ]若不因地制宜的对标准进行调整，并适时更新，会影响资源的利用效率。
纵观十年，我国突发应急处置工作的政策逐步完善，政策变迁体现了政府相关部门对突发应急关注点的变化和认识的深化。总体来看，突发应急政策经历了从简单提出到明确职责，从指明任务到规范操作的变化过程。但是，我国突发事件应急处置治理方式仍以被动治理为主；政策的操作性、对实践的指导性仍有待提高；相关标准的制定缺乏因地制宜的考虑，且更新缓慢。因此，需要不断完善更新突发公共卫生应急处置政策及相关规范、标准，以进一步提高突发公共卫生事件应急处置能力。
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(编辑 薛 云)