我们认为，对于常用低价药品供应问题要放在公共治理理论的框架下进行分析与解决。治理理论与传统的公共行政理论、公共管理理论和公共服务理论不同，它从更为系统、全面的维度动摇了之前的管理模式，力图从政府、市场和社会三者之间的连接与互动共同构建公共事务的管理模式，形成一种具有多中心、多层次、开放性和交叠性的治理结构，最终实现公共利益和公共资源的可持续发展。^{[ 8 ]}治理理论还从社会治理理论中汲取了丰富的内涵，2012年11月，党的十八大会议确定了具有中国特色的社会管理体制框架。2013年11月，在十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，提出了“创新社会治理体制”的要求，其中最为重要的变化就是从“社会管理”到“社会治理”^{[ 9 ]}，就是在政府的执政管理理念方面从强调“自上而下”的“管理”转变为“上下互动、国家、市场与社会结合”的“治理”，只有促使各方力量有序参与、上下互动，巧用各种不同的治理工具，才能实现保障常用低价药品供应的目标。依据上述公共治理理论，公共产品的供给手段和治理工具也需要依据产品不同的特性而有所区别，这样才能有针对性地发挥作用，提高供给的效率和质量。

通过上述治理理论的探讨和分析，可以看出，参与主体的多样化与协同化在公共产品的供给过程中十分重要，然而，在具体实际操作过程中，巧用政府治理工具的作用更为重要，常用低价药品的公共产品特征比较明显，但这也并不意味着政府直接进行生产供销，而应该在充分考察药物的公益性、安全性等方面特点的基础上加以区分管理，使得不同层面、不同面向的政府治理工具及时有效的发挥作用。公共管理学针对多样化的政府工具理论进行了不同标准的分类探索和研究，包括罗威(T. J. Lowi)、达尔(R. A. Dahl) 和林德布洛姆(C. E. Lindblom)以强制性程度区分的“强制性工具”和“非强制性工具”，萨拉蒙以支出属性区分的“支出性工具”与“非支出性工具”，狄龙以工具特性为标准区分的“强制性工具”、“财政激励工具”和“信息提供工具”等。然而，对于本研究而言，霍莱特(M. Howlett)和拉梅什(M. Ramesh)的“志愿—强制—混合”关系轴线更具适用性和解释力。^{[ 10 ]}

志愿性治理工具主要是依靠市场或社会为主要力量的自主运作过程，政府组织一般较少介入。就其实质而言，志愿性工具是一种诱因的管理，社会成员受某些因素的激励而采取的行为，激励因素包括经济因素、价值因素以及情感因素等。基本药物是以纯公共产品和准公共产品为主、私人产品为辅的一个混合范畴，需要政府、市场与社会主体共同参与和精细化合作，取长补短，实现多元主体的“共治”。在公共产品的供应过程中，较为常见的志愿性治理工具包括家庭与社区、志愿者组织、市场机制等。因此，在保障我国低价药品供应的具体实践过程中，需要参与主体的多重协作和共同努力。如政府应当通过设计一些竞争性政策，充分鼓励市场和企业力量积极参与常用低价药品的生产与供应，在产业政策、价格杠杆、专利保护等方面予以适当倾斜，并将常用低价药的生产供应与企业社会责任以及诚信系统建设关联起来，提高企业生产经营常用低价药的软性积极性。建议设立常用低价药品价格调节基金，政府可以设置用于平衡低价常用药品供求或者支持经营者的专项基金，从而在物价上涨的时候帮助平抑常用低价药物的价格水平。

同时，政府可以鼓励家庭和社区组织来适度参与常用低价药品的供给过程，如由社区医疗卫生机构设置低价常用药储备供应中心，鼓励不同家庭将多余不用的常用低价药品集中到社区医疗卫生机构加以整合利用。此外，社会志愿者组织的力量也不可忽视，政府可以引导医药企业行业协会组织扮演低价常用药供需平衡的信息搜集者的角色，定时向医药企业反映低价常用药的需求状况，鼓励社会慈善组织将慈善捐赠基金重点用于购买常用低价药物。最后应当提高低价药定价机制透明度，对市场低价药销售情况引入社会监督机制，建立咨询点和专门网站，接受广大消费者对低价药价格信息反馈和违规举报。

强制性工具是指行为主体为了实现政策目标，采用监管和直接行动的方式对市场组织及社会成员个体施加影响的过程。^{[ 11 ]}相对于经济事务，强制性工具在社会事务领域中应用的十分广泛，具有周期短、见效快的特点。在公共产品的供给过程中，较为常见的强制性治理工具包括命令—控制型监管、成立公共企业、政府直接提供等。一直以来，强制性工具是政府最擅长也最愿意使用的治理工具，虽然公共产品的供给不能完全依靠强制性工具，但也必须承认强制性治理工具也有着自己独特的优势。具体到保障常用低价药品供应问题，政府虽然放开了常用低价药品的最高零售限价，但仍然可以通过限定日均费用标准等方式来确保政策效果不会从一个极端走向另一个极端，即由过低价格、药品消失至价格过高、低价药形同虚设，同时加强对新药注册制度的严格管理，防止出现将低价药品改头换面、以新药报批的策略和手段提高价格，从而进一步加剧低价药品供应紧张的问题。此外，可以考虑在部分医疗卫生机构，尤其是接受地方政府财政拨款补贴的基层医疗卫生机构部分试行强制使用常用低价药品的政策，或者规定常用低价药品的使用不低于其用药总量的一定比例，以此来确保医疗卫生机构能够在临床上不会遗弃低价药物。由此可见，政府部门的适度强制政策对于消解市场失灵、优化常用低价药物这一带有公益性的公共物品供应的保障意义重大。

混合型治理是介于志愿性治理工具和强制性治理工具之间的政府工具，其行为主体是政府，当面对复杂的具体问题时，混合型治理工具因其形式多样灵活的特点，在诸多领域扮演重要角色，发挥举足轻重的作用。针对保障常用低价药品供应问题，政府要协同其它组织部门做出更多努力以解决部分常用低价药品出现供应不足甚至断供的情况，满足患者用药需求，包括信息披露与规劝、补贴、产权拍卖、税收与使用者付费等，都是比较常见的混合型治理工具。在常用低价药品供应的问题上，混合型治理工具的应用价值更为明显，具体表现为：

(1)信息的披露与规劝。政府通过构建信息平台，鼓励社会各界对医药价格违法行为进行举报，对违反国家保障常用低价药品政策意见的违法违规行为进行披露通报，并通过信息平台，吸纳社会成员的意见和建议，为进一步推动和完善低价药品的保障供应奠定基础。此外，在信息管理方面，政府不仅要靠自身，还要依靠行业组织和医疗机构，及时向市场提供短缺药物的信息，引导和鼓励企业进行生产。

(2)政府补贴。政府补贴是政府不愿或不能生产提供公共物品时，对私营部门和志愿部门提供财政资助以实现预期目标的行为，在常用低价药品供应的过程中，政府依然要在合理调整低价药品价格的基础上，对某些因生产成本提高而导致价格上涨的药品进行一定范围内的补贴，从而调动企业生产供应低价药品的积极性，弥补常用低价药物公益性带来的成本，但补贴的方式、标准和范围可以相对灵活，同时应当基于市场竞争的方式展开。

(3)产权拍卖。对于常用低价药品的供应保障是涉及多个领域的复杂问题，政府要着力于自己能管并能管好的领域，为了提高供应的效率，将生产、流通、价格、招采、使用等部分公共实体的产权及相关内容让渡给企业或其它社会组织，也就是我们常说的部分职能的民营化，正如《意见》中提出的，生产企业应当从符合资质的配送企业中选择规模大、覆盖面广、配送率高、服务好的企业承担统一配送任务，保证配送企业经营利益。

(4)税收和使用者付费。税收作为国家财政汲取的工具，在保障常用低价药品的供应方面发挥重要作用，政府可以考虑对积极开展常用低价药品生产和经营的企业予以一定程度的税收减免，同时也可以鼓励生产和经营企业将一部分这些药品的生产和经营成本，转移到其它一些商业性较强、公益性较弱、非必须的医药产品定价中去，即采用变相的使用者付费的方式来对常用低价药物的成本予以补偿，该政策能够确保常用低价药品的益处能够为更广大社会成员所享有，既保证该政策的福利性特征，又要遵循市场规律，有效合理的进行资源配置。