20世纪70年代以来，医学界普遍认为，随着医学模式的转变，慢性非传染性疾病取代传染病成为致病和致残的主要原因,平均死亡年龄逐步上升。^[1]这一转变要求医学应该以人为中心而不是以疾病为中心，从整个生命周期来把握个体健康和疾病的发生规律，连续性卫生服务理念开始受到国内外学术界和政策制定者的关注。20世纪70—80年代，欧洲国家着力改善卫生服务的连续性，并取得了一定成绩。^[2]但是若干年后保健系统仍然不能满足居民需要，其主要原因在于全科医生和专科医生竞争所导致的沟通不畅，致使整个保健系统提供连续性和协调性的服务不足。而北欧部分国家的经验表明，连续性服务在病人初次就诊时就可以得到解决，因为基本保健就是要确定病人的健康问题和可能涉及的服务提供机构。^[3]然而,由于每个时期卫生领域面临的重点问题不同，政府的意识形态和治理偏好也有差异，这将在某种程度上影响基本保健政策的连续性。几十年来，各国卫生保健系统中基本保健、医院和医学专家之间疏于交流的现象比比皆是，治疗性服务和预防性服务相互分离，这些问题和高度专科化发展的趋势阻碍了良好医防关系的建立。^[4]

我国农村曾是基本保健实践的始发地，合作医疗、赤脚医生和三级医疗预防保健网络曾是农村卫生工作的“三大法宝”，其中合作医疗曾被世界银行和世界卫生组织称为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。^[5]这一经验为世界卫生组织1978年《阿拉木图宣言》“实现2000年人人享有卫生保健”的战略目标提供了有益的启示和影响。^[6]然而几十年来，经济社会的巨大变迁和改革特别是强调市场机制来提高效率的政治思维对我国卫生决策思路产生了深远的影响，农村卫生服务网络随着卫生政策的快速变化，其提供连续性卫生服务也出现交替变化，并且呈现不同的时代特点。本文试从历史演变的角度对我国农村卫生网络在各个历史时期服务提供模式的变化进行分析，并得出经验启示。 1 我国农村三级卫生服务网络提供连续性服务的历史演变 1.1 连续性卫生服务提供模式的理念萌芽和初始实践(1960—1978年)

新中国成立初期，国家经济落后，卫生问题十分突出。一方面，人民健康水平普遍低下，婴儿死亡率高达200‰，人均出生期望寿命不到35岁，天花、古典性的霍乱、鼠疫、流行性脑炎等急、烈性传染病流行；另一方面，卫生机构少，卫生人员数量少、质量低、分布不平衡，广大农民缺医少药。^[7]

基于上述基本国情，1950年，我国第一届全国卫生工作会议下发了《关于健全和发展全国基层卫生组织的决定》。1951年5月，卫生部医政工作会议总结了各地发展农村基层组织的经验，发布了《关于组织联合医疗机构实施办法》。此后，各级政府通过改造和新建卫生机构等方式，在农村逐渐建立了三级医疗服务机构。1965年6月26日，毛泽东提出了“把卫生工作的重点放到农村去”的号召，政府卫生投资转向农村。1960—1979年，国家财政对卫生机构的补助约占全部医院开支的35%。国营公社卫生院的全部基本建设投入、设备购置经费以及人员工资由国家负责；对集体办的卫生院，政府则负责部分基本建设投入、设备购置经费和人员工资。到l978年，国家每年投入的卫生事业费已由建国初期的1.9亿元增加到22.4亿元，卫生基本建设费由建国初期的1.3亿元增加到3.2亿元。另一方面，政府通过降低医药成本减轻农村患者疾病负担。1956年，卫生部将药品加成费减少30%，手术费减少60%，接生费和普通挂号费分别减少50%和30%。1958年和1966年，医疗价格又进一步降低。^[8]

与此同时，中央政府将“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”列为当时的工作方针，一方面通过大量的公共卫生政策消除传染病和地方病，另一方面通过引导、组织把农民首创的合作医疗上升为农村正式的医疗保障制度。这些政策措施基本上都是在社区的基础上开展的。当时合作医疗的筹资来源于集体经济和居民个人缴费，合作医疗补助政策倾向于鼓励农村居民在乡村两级机构就诊，以便能享受免费的预防保健服务及免收挂号、出诊费等优惠。如果就诊专科医生则需遵循严格的转诊程序，否则无法得到合作医疗报销。这些规定增加了农村患者利用乡村卫生服务的经济激励。再加上当时城乡二元的经济社会发展政策，农村人口流向城市受到严格的管制，大部分农村居民常年居住在农村区域，因而他们在整个生命过程中发生的疾病诊治行为主要在农村卫生机构。

显然，我国计划经济时期的农村卫生政策目标集中于为全体农民获得平等可及的基本医疗保健服务。在这样一个目标下，以合作医疗为保障，以县、乡、村三级医疗卫生机构为依托，政府强调三级机构功能分工和协作，并明确各级机构在工作中的上下协调、相互支援职责，形成了“小病不出村，中病不出社，大病不出县”的就医格局。再加上鲜明的计划经济色彩，各级政府间的配合与协作比较默契，政府通过严格的价格管制以及对三级医疗预防保健网的补助，这一系统基本不存在供给诱导需求的土壤。^[9]

正是上述三级网络的系统特征，农村患者根据病情的严重程度通过村、乡、县卫生机构的分工和协作获得了连续性医疗卫生服务，尤其是赤脚医生采用亦医亦农的工作方式，通过分片负责所属村民的预防保健和医疗工作，他们在走乡串户的服务模式中与当地居民建立了良好的信息沟通机制和充分的信任关系，尽管没有电子健康档案对人的生命健康状况的全记录，赤脚医生通过巡回医疗掌握或储存着当地家庭中大多数农民的健康信息及其家庭背景信息，因而能够根据患者的个人和家庭状况提供卫生服务，一定程度上起到了首诊服务的“守门人”作用和社区诊断功能。与此同时，乡村两级医生之间以及卫生院与县级卫生机构的相互支持和互动，有利于不同层级医生建立牢固的信任连接和服务协调，使得医疗服务和信息的连续性能够依托在乡村医生人际的连续性上面。 1.2 农村卫生服务网络连续性服务提供模式的中断(1979—2009年)

1978年以后，我国政府的一切工作都以经济建设为中心，政府的意识形态基本上以市场化为导向，卫生保健政策措施紧跟其经济政策亦步亦趋：私有化市场取代国家规划、资金和集中控制。^[10]在经济主导的社会发展理念下，国家财政对卫生的投入逐渐退出，转而投向经济领域，政府卫生支出占卫生总费用的比例从1978年的32%锐减到1999年的15%。^[11]随着政府财政责任的后撤，1985年医疗卫生系统正式开启了市场化改革。当时医改的核心思路是：放权让利，扩大医院自主权，政府给政策不给钱，允许医疗机构的药品加成15%，以弥补政府投入的不足。1992年卫生部按“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，提出医疗机构要实行“以工助医”、“以副补主”的政策。这样，几乎所有公立医疗机构不论大小都被推向市场化的前沿阵地。

市场化的改革思路促进卫生政策导向逐渐从原有的计划和控制转变为以市场为基础的企业化管理来提高医疗机构效率，政府仅对公共卫生服务项目给予有限补助，而且补助经费基本上也是按照市场化的分配机制进行，这样处于弱势地位的农村基层医疗机构对公共财政资源的汲取能力不如县级卫生机构，逐渐造成乡村两级机构“供血不足”。有调研显示，在我国农村地区，近60％的门诊服务消费由卫生室或私人诊所提供，仅1/4由卫生院提供，其余14％由县、市级医院提供。^[12]然而，政府卫生支出资金几乎全部投向了县、乡两级，极少投向村级。^[13]《中国卫生统计年鉴2007》的数据表明，在2006年全国各类医疗机构的总收入中，村卫生室所能获得的财政及上级补助收入的比重最低，仅为1.9％，加上村级补助收入，该比重也仅为3.4%，远低于县级医院的8.1％和卫生院的17.3％。

政府财政投入的减少倒逼医疗机构向服务市场寻找生存之道。在卫生政策鼓励医疗机构创收的背景下，各级医疗机构普遍推行分配制度、技术承包责任制等改革措施，把医生个人的收入与医疗服务收入紧密挂钩，增加了医生“开大处方卖药、多做检查”的激励，导致药品滥用及药品价格失控。^[14]卫生部的统计数字显示，2003年与2000年相比，卫生部门管理的医院院均诊疗人数下降4.7％，但院均收入却增长了69.9％。虽然当时政府预防为主的卫生工作方针没有变化，但在实际中由于财政的不断退出使得预防为主的服务理念失去了原有的保障条件，而公共卫生服务中的免疫接种服务和医疗服务相互割裂，逐渐形成了“重治轻防”的服务格局。原来以提供公共卫生和基本医疗服务为主的基层医疗机构面对生存环境的压力不得不转向有利可图的医疗服务，导致三级卫生机构的同质性竞争激烈，不同层级机构的功能定位逐渐模糊，系统分工合作机制形同虚设，乡村卫生机构逐渐失去了对农村居民健康预警的功能。这就使得计划经济时期形成的医防互动诊疗模式和连续性服务理念被冲垮，以利益为导向的卫生服务促使医疗卫生工作的重点从农村基层逐渐移向城市，从重预防移向重治疗，从低成本、适宜技术移向高科技、高成本。

然而，大量的卫生实践表明，依靠市场竞争和自由就医是无法维持连续性服务的。^[15]因为三级医疗机构之间的过度竞争强化了各自追求自身利益的诉求空间，导致原本需要分工协作的体系几乎无法进行协调一致的行动。再加上乡村医疗机构的能力弱势以及其与二级以上医疗机构之间未能建立有效的

协调机制和资源共享安排，随着合作医疗的解体，转诊机制名存实亡，三级卫生机构由网络合作变成了各自为战的“就医孤岛”，农村患者每次就医就是一个离散的、孤立的事件，无法形成从乡村医疗机构到县级医院之间制度化的有序连续诊疗过程。^[16]而上级医院出于对利润的追逐，自然也缺少将处于康复期的病人下转的动力。同时由于医疗资源的城市化聚集效应，很多慢性病、疾病恢复期护理的病人由于农村基层医疗机构的弱势无法对接下转病人，病人回归家庭康复更出现连续性护理照顾的中断。^[17]同时，市场多元供给机构的增加以及缺少良好信息传递的病人信息系统和规范的就医路径，也难以增进连续性的服务提供，这样逐渐形成了“农民自由选择医疗机构，医疗机构碎片化提供服务”的局面，最终导致连续性服务链的断裂。

2003年新农合推行以后，政府希望通过实行双向转诊制度和对乡镇卫生院倾斜的补偿政策促使农村患者就诊回流，但由于乡村医疗机构的能力弱势没有显著改变，基层医生甚至滥用这种规定来提供过度或不恰当的医疗服务，再加上新农合实行按项目支付的弊端、三级医疗卫生机构的协作关系未能建立以及转诊手续的繁琐引起了患者的不满等诸多原因，甚至导致双向转诊制度实行不到数年便被迫夭折，因而在整体上未能改变农村居民无序化的就医格局。 1.3 公共卫生服务均等化实施后连续性服务模式的回归(2009年—)

随着几十年的经济社会发展特别是改革开放30年来的经济高速增长，我国经济实力显著增强。在维持经济平稳发展的同时，政府执政为民的理念得到了有效强化，国家更加注重包括健康在内的民生问题。鉴于庞大的人口国情，党的十七大把基本医疗卫生制度作为一项公共产品向城乡居民提供，促使基本保健的实施范围和力度逐渐加大。2009年4月出台的新医改方案，决定从统筹城乡卫生发展的高度，启动了国家基本公共卫生服务项目，项目针对当前我国居民存在的主要健康问题，以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群，面向全体居民免费提供最基本的公共卫生服务。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出了继续深化基层医疗卫生机构综合改革，健全网络化基层医疗卫生服务的运行机制，落实政府责任，完善合理分级诊疗模式，并尝试建立社区医生和居民的契约服务关系。

随着基本医疗卫生制度的建立，我国基本医疗服务和基本公共卫生服务双轮均衡推动基本保健发展的格局逐渐形成。这种医防服务互动提供以及重视健康管理所带来的卫生保健资金的叠加效应以及政府对基层医疗服务体系的建设促进了基层医疗机构回归正常运转。与此同时，不断推进的基层卫生综合改革和县级公立医院改革加快了农村县域医疗服务体系整体能力的提升，加上新医改方案将加强卫生信息化建设列为改革的八项重要支撑之一，开创性地提出了要建立实用共享的医药卫生信息系统，农村三级医疗预防保健网络正得到重塑和完善。

截至2012年底，我国75.9%的县级医院、79.5%的乡镇卫生院和70.5%的村卫生室达到建设标准。随着公共卫生服务均等化政策的实施，政府把建立以家庭为单位的居民健康档案项目和加强慢性病防治作为基层医疗机构的主要内容之一，并通过计算机系统实现了网络化管理。在重视硬件建设的同时，政府又通过加强基层人才队伍建设，完善补偿机制，转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式等一系列“强基层、保基本、建机制”的系统政策推进，促进了乡村卫生机构能力和合作关系的加强，乡村两级医生保健团队通过病案管理和服务过程的协调逐渐起到患者健康守门人的角色功能。政府再通过乡村卫生服务一体化管理，县乡技术整合，促进了农村县域纵向医疗连续体的形成。当慢性病患者进入农村医疗服务系统后，乡村两级医生凭借对病人健康状况的初步诊断给予合理治疗或建议病人到合适的联合体机构就诊，大大提高了基层医疗机构和县级医院的协作和协调程度。联合体内医疗机构通过电子病历的网络传递实现共享，进一步增强了不同机构之间的无缝连接，使得不同层级医疗机构能逐渐以人为中心开展服务，有效替代了过去依附于赤脚医生的人际连续来储存病人信息。这样从宏观来看，我国居民就医趋向高级医疗机构的秩序未能全面改变的情况下，纳入公共卫生服务项目覆盖范围的农村慢性病患者，逐渐把基层医疗机构作为就医的首选机构，形成了部分患者的“基层就医、连续综合”的整合服务模式。 2 连续性和非连续性服务递送交替变化背后政治意识形态的影响 梳理几十年来农村卫生服务网络提供连续性卫生服务的历史演化，可以发现，不同时期我国政府对解决农村居民获得基本医疗卫生保健的思路不同，方法有别，与各个时期的农村卫生状况和社会环境密切相关，但这种解释力还不能完全令人信服。因为对于同样存在的基本保健问题，不同时期政府采取的解决策略大相径庭，其背后肯定暗含着其他更为重要的影响因素。本文研究发现，农村三级卫生机构提供连续性服务的交替变化表明我国政府的卫生政策更多受到社会经济发展思维对政府政治意识的影响。

计划经济时代，国民经济处于恢复和重建状态，针对农村缺医少药而传染病频发的现状，我国政府坚持预防为主的方针，注重基本保健的实施，始终不渝地把搞好基层卫生工作作为政权建设和社会发展的一部分，不断巩固具有中国特色的三级医疗预防保健网和合作医疗制度。显然，当时政府的卫生政策导向是以基本保健服务作为引领整个卫生保健系统的走向，从而使得连续性服务在农村卫生网络的提供成为现实可能。

20世纪80年代以后，政府实行偏重经济的发展战略，市场化改革几乎锁定了政府的意识形态，各项农村卫生政策的贯彻基本也是在市场化理念的前提下取得突破，农村医疗服务市场也毫不例外通过竞争来扩大供给，提高效率。不可否认，虽然改革促进了医疗资源的丰富程度，但是在不完善的农村医疗服务系统中，通过竞争提高效率反而存在逆向淘汰作用，即拥有市场势力的强势医疗机构的效率提高而区域内服务系统供给的整体效率下降，单独提供医疗服务的公立医疗机构能够生存和发展，那些承担预防保健任务的社区机构则被无情淘汰。^[18]而且在过度强调竞争的条件下，政府弃守了在卫生事业中应有的筹资责任,放松了对医疗市场的管制，生存与发展的矛盾直接造成了农村地区医疗、预防、保健三大功能混乱以及防保功能缺失，三级网络间由计划经济时代的协调关系变成了市场经济下各自追逐经济利益的无序竞争关系。再加上合作医疗恢复重建障碍重重，农村基层机构守门人机制缺失，不断分化脆弱的医疗保健网络，最终造成了农村卫生系统的断裂，连续性服务消失殆尽。这提示政府的卫生决策思路转变在很大程度上受制于社会经济改革和发展思维对卫生问题治理偏好的影响。

进入新时期以后，政府越来越意识到，解决农村居民基本保健问题政府责无旁贷。随着国力的增强，我国政府加强了一系列旨在提高基本保健的政策措施，实施新农合制度，完善三级医疗服务体系，提出公共卫生服务均等化战略，促进农村卫生信息网络整合，再加上鼓励卫生技术人员在基层就医的激励安排，农村居民特别是慢性病患者通过基层卫生机构获得了一定的连续性卫生服务。可见政府重视基本保健理念和健康管理，同样受到其执政为民理念的影响和对卫生发展方向的把握。这也表明基本卫生保健政策循环始终未能摆脱不同时期政府意识形态变化的影响。

虽然制度路径依赖理论指出，政策制定是一个线性的过程，存在一种自我强化机制，后续政策在很大程度上受到之前政策的制约和影响。但是在转型时期的中国，政府在制度变迁过程中是直接从事制度创新过程中的第一行动团体，在从计划经济向市场经济转型过程中，政府的制度转换完全实行强制性变迁，即经济利益和市场变量几乎完全替代了政治和计划变量，国家比以往任何时候都更加重视经济发展，各项社会政策几乎先后实行了市场化的导向^[19]。医疗服务市场自然也不例外，这样卫生政策从计划向市场的转变必然呈现非线性，甚至是逆线性的过程。而当政府对卫生事业发展规律获得正确认识以后，由于多元利益集团的存在，政府作为第一行动团体的能力有所削弱，往往会通过诱导性变迁方式对政策进行不断的微调，这就使得当前农村卫生服务网络提供连续性服务出现缓慢的增强过程。 3 政策经验 3.1 政府重视基本保健策略是实施连续性服务的政治保障

基本保健服务曾是世界上许多国家共同的卫生政策。各国基本保健改革的共同目标是通过拓展基本医疗,改进基本保健的可及性、持续性、连续性和质量,实现人群卫生需求的公平性和成本效果。^[20]《2008年世界卫生报告》就以“基本卫生保健：过去重要，现在更重要”为主题，要求对服务普遍覆盖、服务提供、公共政策和政府领导力进行改革，不断强化基本保健在整个保健系统中的主导作用，以将卫生系统的重点放在公平享受卫生服务、合理配置资源以及满足国民尤其是贫困和边缘化群体的需求和期望上来。但由于基本卫生保健是连续综合、全民可及的卫生服务，处在医疗科技日益发达、人们追求高质量服务与卫生资源有限性的多维矛盾冲击中，一旦社会政治环境和政府的意识形态发生重大改变，将会远离政府的重视或导致政府重视不足。我国农村卫生服务网络出现连续性服务提供的波动，恰恰是由于在不同时期我国政治意识形态的变化中，政府对于基本保健的忽冷忽热。 3.2 强化建设一个完整的基层卫生服务体系框架是服务连续性的组织基础

服务的连续性提供需要良好的组织保障，这些组织保障至少包括两大机构体系，一是需要一个健全的医疗卫生服务系统作为载体，二是需要基本医疗保障机构提供筹资和激励基础。在医疗卫生服务系统中，基层卫生机构的服务能力往往更加重要，因为它是为社区居民提供连续、综合、整体和全程(从围产期到临死)和个性化卫生服务的关键载体。而服务能力是影响首诊和“守门人”的主要因素之一。^[21]基本医疗保障是为居民提供疾病费用支付的重要途径，而且医保基金的支付和补偿可以有效对服务提供者的服务提供行为以及居民遵从由低到高的逐级转诊行为起到激励约束功能。计划经济时代，农村三级卫生保健网络、赤脚医生和合作医疗这“三大法宝”的存在具备了服务连续性提供的组织条件，保障了农村居民能够获得基本的医疗、预防和保健服务；市场化改革后，合作医疗解体，农村三级卫生服务网络断裂，农村居民就医趋向无序局面；公共卫生服务均等化项目实施后，政府加大了农村基层卫生服务体系、基本医疗保障甚至是基本药物的建设力度，“三医”联动促进了患者就医逐渐回归理性，促进了患者特别是慢性病患者就医的连续性。 3.3 建立系统的、整合的运行机制是连续性服务提供的基本条件

卫生服务网络提供连续性卫生服务是一项系统工程，需要政府在投入机制、基层首诊机制、医疗机构合作机制以及信息管理机制等方面做出适应性改变。我国农村卫生服务的发展进程表明，政府强化其在基本保健领域的主导地位和责任，特别是财政责任,保障财政资金优先向基层保健系统流入至关重要。鉴于全科医生的守门人作用，加强乡村两级医生在开展服务过程中与农村居民形成良好的互动，重新获取他们对基层医生的信任链接，并由基层全科医生对本社区服务人群健康信息进行管理和协调，有利于不同医疗机构开展更好的服务协调。同时建立互联互通的信息交流机制确保不同层级医疗机构信息共享有利于形成整合的服务网络。最后，卫生行政部门以及其他监督主体及时加强卫生机构的监督检查和绩效考核制度，也是保证三级服务网络提供连续性服务的重要条件。随着卫生服务领域的开放，私人诊所、民营医疗机构的增多以及农民就医选择权的增大都对基层卫生服务的连续性提供提出了严峻挑战。因此，如果维系服务网络提供良好的连续性服务，必须强化首诊机制或者患者遵从由低到高就诊的激励约束条件，并鼓励和建立基层医生与专科医生的交流合作机制，而不是竞争机制。因为竞争不利于加强基本保健系统，基本保健更适合于在竞争少而规制强的环境下发展。^[22] 3.4 建立以人为中心的救治模式是提供连续性服务的理念保证

医疗卫生服务的连续性是任何以人为中心的服务所不可缺少的特征，它反映了为病人和社会公众服务的根本宗旨，这种服务理念促使卫生政策制定、医疗保障制度以及医疗卫生服务系统由各自为政转向系统分工合作，从人(人群)的整个生命历程关注其健康作为利益的交汇点，从而有利于将医疗卫生服务系统内各机构的分目标凝聚到为病人服务的共同目标上来，促使各级医疗机构及其医务人员根据机构功能定位和服务职责既各负其责，又有效配合，促进整个医疗供方形成网络化、系统化的特征。我国农村三级卫生保健网络的发展进程表明，计划经济时代，政府间合作配合默契，卫生政策注重患者疾病预防和基本医疗，各级医疗机构间以关注人的健康改善作为共同目标，因而使得服务连续性得以产生和发展；市场经济转变后，各级医疗机构以服务提供为中心，分散的、碎片化的服务提供成为主流；而在公共卫生服务均等化以后，卫生政策重回以人为本，以人的健康为中心，各机构在围绕患者价值和健康利益最大化的前提下逐步调整自身的功能定位及其利益诉求，处于基本公共卫生服务项目覆盖范围内的慢性病患者再次获得了一定的连续性服务。 4 结论

我国农村卫生服务网络提供连续性服务从计划经济下的实践，到市场经济后连续性服务的中断，再到公共卫生服务均等化实施后连续性服务出现的一定回归态势，这种医疗卫生服务反复的过程揭示了卫生服务网络连续性服务的提供程度与政府能否自始至终重视基本保健的意识密切关联，充分证明了基本保健服务的发展存在明显的政治脆弱性。这为我国乃至一些经济转型国家卫生机构提供连续性服务提供了全面的经验教训。由于转型国家社会经济发展存在不同阶段，政府治理社会的意识和策略不同，解决的手段和方法也会随之变化，国家发展经济社会的政策思路特别是注重效率和竞争的策略很容易在某种程度上向卫生政策传导，导致政府的卫生政策发生相应改变。同时在改革开放以后,随着对外交流的增加,我国的卫生决策意识在很大程度上也受到其他国家的经验影响和激励，所有这些都会导致卫生政策发生相应改变。而且各个时期卫生系统面临的任务和发展重点也有差异，居民对医疗服务的要求也将不断变化，这些变化都会对政府能否保持卫生网络提供连续性服务提出了挑战。一旦政府的卫生政策意愿受到内外环境夹击的影响必然会反映到卫生政策的具体措施方面，这很容易导致卫生政策制定的非连续性，从而影响到基层机构的服务能力、基层机构与专科以上机构的协调。因此，各个时期，要保持服务网络提供连续性服务，政府在调整卫生工作重点时，要把卫生保健系统视为一个完整的整体，始终坚持以基本保健作为卫生保健系统的引领方向，不断提高保健系统间各层级的协调和交流程度，并辅以适当的监督评估机制，才有可能保证连续性服务提供的始终，并且不断丰富其内涵。