《国际卫生条例》(International Health Regulations,IHR)是一个国际法律性工具，其对世界卫生组织(World Health Organization,WHO)所有会员国、同意遵守IHR的非会员国(缔约国)等194个国家具有约束力，旨在帮助国际社会预防和应对那些有可能跨国威胁世界范围人民的紧急公共卫生风险。^[1]

1995年，第48届世界卫生大会通过了关于对IHR进行实质性修订的决议。经过多次磋商、修改和审议，2005年5月，第58届世界卫生大会通过了IHR的修订，并决定于2007年6月15日起实施^[2]，新版本简称为IHR(2005)。IHR(2005)分别从基层或者社区、中层以及国家三个层面对缔约国的疾病监测和应对系统、国际关注的可能发生或已经发生的突发公共卫生事件所必须具备的监测、分析、报告和反应的公共卫生应急能力做出规定，并且明确各缔约国要在IHR(2005)生效后5年内加强和完成突发公共卫生事件准备和应对的核心能力建设要求。

中国是IHR(2005)缔约国之一，国家卫生和计划生育委员会作为IHR(2005)的归口单位，2007年开始实施IHR(2005)核心能力建设，并根据要求构建了适合中国国情的卫生部门IHR(2005)核心能力评价指标体系，以便有效评价中国不同层级IHR(2005)核心能力。国家卫生和计划生育委员会每年在国家层面上对IHR(2005)核心能力进行评估，掌握国家层面IHR(2005)核心能力建设情况，但对中层和基层即省、市、县(市、区)级的IHR(2005)核心能力的评估还未实施。中国中层和基层IHR(2005)核心能力现状如何，在实施IHR(2005)核心能力建设过程中是否出现问题和不足，以及接下来采取什么措施能够达到IHR(2005)对缔约国核心能力建设的要求，都是亟待解决的问题。因此，国家卫生和计划生育委员会在2012年11月启动“IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设评估项目”，对中国基层和中层即省、市、县(市、区)IHR(2005)公共卫生应急核心能力进行评估。本文通过分析2012年中国部分地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设现状，以期发现存在的问题，为中国卫生部门IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设提供参考。 1 资料与方法 1.1 资料来源

本研究资料来源于2012年对中国7个省、64个地级市和140个县(市、区)卫生部门的抽样调查。调查范围：按照区域划分，从东、中、西部分别随机抽取2~3个省份，共抽取7个省份作为样本，即黑龙江、福建、湖南、广东、广西、陕西、重庆；7个省份的所有城市作为市级样本；在每省中，各县(市、区)按照人均GDP降序排列，按照20%的比例系统抽取县级样本，共抽取140个县(市、区)，总样本量为211。 1.2 调查对象

本研究的研究对象可分为两部分：第一部分是问卷调查的对象，以此获得IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设现状的数据,接受调查的对象为211个样本地区负责IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设的卫生部门，即：卫生行政部门、疾病预防控制机构、医政主管处室和卫生监督中心。问卷调查的内容包括IHR(2005)公共卫生应急核心能力中要求的8个指标，即监测、应对、风险沟通、准备、感染控制、实验室能力以及物资和经费支持。调查问卷采用电子版问卷自行填写的方式，由省卫生厅统一发放和收回，共发放211份调查问卷，回收211份，回收率为100%。

第二部分为关键人员访谈对象。在接受调查的样本中，选择了解IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设的相关人员进行深入访谈，主要包括：(1)国家、省、市、县(市、区)负责IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设的卫生行政部门的主管人员；(2)省、市、县(市、区)三个层级的疾病预防控制机构负责IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设具体工作的工作人员(包括承担日常卫生应急工作的人员)；(3)省、市、县(市、区)三个层级卫生监督部门主要负责卫生应急的工作人员、负责管理突发公共卫生事件紧急医学救援的定点医院的卫生行政部门医政主管处室的工作人员。访谈内容主要包括：IHR(2005)公共卫生核心能力的具体实施情况；实施过程中主要出现的问题以及解决这些问题的方案等。 1.3 研究方法

采用EXCEL2010和SPSS18.0等软件进行分析，采用描述性统计分析对IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设中所要求的监测、应对、风险沟通、准备、感染控制、实验室能力以及物资和经费支持进行描述。 2 结果 2.1 监测

样本地区中，接受调查的7个省、64个地级市、140个县(市、区)三个层级的卫生部门在监测能力建设中所要求的指标中，完成比例较高的为突发公共卫生事件有效报告途径、突发公共卫生事件网络直报系统监测数据的分析和系统维护的工作要求。其中，具有突发公共卫生事件的有效报告途径的为所有接受调查的省级和地市级以及136个县(市、区)(97.15%)。完成突发公共卫生事件网络直报系统监测数据分析工作要求的为7个省(100%)、62个地级市(96.88%)、117个县(市、区)(83.57%)。但是对突发公共卫生事件网络直报监测系统的评估、重点感染性疾病症状监测系统的建立比例较低。在地市级和县(市、区)级层面，只有19个地级市(29.69%)和30个县(市、区)级(21.43%)卫生部门建立了重点感染性疾病症状监测系统。在省级层面，突发公共卫生事件管理信息系统建立完成比例为57.14%，市级和县(市、区)级机构不要求建立除国家要求外的突发公共卫生事件管理信息系统。(表1)

表1

表1(Table 1)

表1 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急监测能力建设完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 数据分析的工作要求 100.00 96.88 83.57 系统维护的工作要求 85.71 64.06 64.29 系统评估的工作要求 71.43 57.81 55.00 突发公共卫生事件管理信息系统 57.14 — — 重点感染性疾病症状监测系统 42.86 29.69 21.43 有效报告途径 100.00 100.00 97.15

表1 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急监测能力建设完成情况(%)

表2

表2(Table 2)

表2 2012年样本地区网络直报系统所用房屋、仪器设备和工作人员数量情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 房屋 不能满足 0.00 6.25 26.43 勉强满足 57.14 62.50 52.14 完全满足 42.86 31.25 20.00 仪器设备 不能满足 28.57 10.94 12.86 勉强满足 42.86 57.81 55.71 完全满足 28.57 31.25 27.14 工作人员 不能满足 28.57 21.88 32.86 勉强满足 71.43 76.56 62.14 完全满足 0.00 1.56 1.43

表2 2012年样本地区网络直报系统所用房屋、仪器设备和工作人员数量情况(%)

省、市、县(市、区)三级突发公共卫生事件网络直报系统所用房屋、仪器设备以及工作人员数量主要集中在“勉强满足日常工作需求”(表2)。 2.2 应对

样本地区突发公共卫生事件应对能力建设中现场流行病学培训、医疗救治机构建设、现场流调人员能力要求和紧急医学救援人员能力要求完成比例较高。有7个省(100%)、59个地级市(92.19%)以及115个县(市、区)(81.43%)完成了现场流行病学培训；7个省(100%)、57个地级市(89.06%)和112个县(市、区)(80%)具有指定的医疗救治机构。完成比例较低的指标有现场流行病学评价要求、扩大紧急医学救援队伍方案制定和紧急医学救援能力评价要求，尤其市级、县(市、区)级制订的较少。在市级和县(市、区)级层面，只有23个地级市(35.94%)、33个县(市、区)(23.57%)具有扩大紧急医学救援队伍方案；26个地级市(40.63%)、50个县(市、区)(35.71%)具有紧急医学救援能力评价要求(表3)。

表3

表3(Table 3)

表3 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生事件应急应对能力建设完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 现场流调人员能力要求 85.71 70.31 79.29 现场流行病学培训 100.00 92.19 81.43 现场流行病学评价要求 85.71 60.94 49.29 紧急医学救援人员能力要求 100.00 57.81 56.43 扩大紧急医学救援队伍方案 57.14 35.94 23.57 紧急医学救援能力评价要求 42.86 40.63 35.71 医疗救治机构建设 100.00 89.06 80.00

表3 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生事件应急应对能力建设完成情况(%)

突发公共卫生事件应急队伍中，样本地区省级、市级和县(市、区)级紧急医学救援类、突发急性传染病防控类、突发中毒事件处置类建设在各层级比例均较高，但是核和辐射损伤处置类应急队伍建设比例较低(表4)。

表4

表4(Table 4)

表4 2012年样本地区突发公共卫生事件应急队伍建设情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 紧急医学救援类 100.00 96.88 88.57 突发急性传染病防控类 85.71 96.88 93.57 突发中毒事件处置类 71.43 92.19 90.00 核和辐射损伤处置类 62.86 68.75 32.86

表4 2012年样本地区突发公共卫生事件应急队伍建设情况(%)

省、市、县(市、区)三级在风险沟通要求中建立保持24小时畅通的风险沟通机制、突发公共卫生事件应对相关部门和机构主要负责人员的联络名册、信息交流和通报的工作机制比例较高。在省级层面拥有专门的新闻发言人，并且对新闻发言人的培训比例较高，但是在市、县(市、区)级层面，只有36个地级市(56.26%)和27个县(市、区)(19.29%)具有新闻发言人；能够对新闻发言人进行培训的地级市和县(市、区)分别为31个(48.44%)和23个(16.43%)。完成比例最低的为信息定期发布机制，有3个省(42.86%)制订了此机制，市、县(市、区)级不要求建立专门发布信息的机构和单位(表5)。

表5

表5(Table 5)

表5 2012年样本地区IHR(2005)公共卫生事件应急风险沟通建设完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 风险沟通机制 100.00 98.44 92.86 联络名册 100.00 93.75 90.00 信息交流通报机制 100.00 84.38 82.14 发布信息机构和单位 100.00 — — 信息定期发布机制 42.86 90.00 82.14 新闻发言人 100.00 56.25 19.29 新闻发言人培训 100.00 48.44 16.43

表5 2012年样本地区IHR(2005)公共卫生事件应急风险沟通建设完成情况(%)

样本地区中，省、市、县(市、区)三级调查地区IHR(2005)公共卫生应急准备建设中各项突发公共卫生事件应急预案、对预案管理的要求或规定，专家组的建立比例、应急演练、指挥体系在各层级均较高；但样本地区省、市、县(市、区)三级能够达到培训需求调查的比例较低，分别为57.14%、40.63%和53.67%(表6)。

表6

表6(Table 6)

表6 2012年样本地区IHR(2005)公共卫生应急准备建设完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 应急预案 100.00 95.31 94.29 应急演练 100.00 89.06 85.71 培训需求调查 57.14 40.63 53.57 指挥体系 100.00 80.63 44.29 专家组 100.00 95.31 81.43

表6 2012年样本地区IHR(2005)公共卫生应急准备建设完成情况(%)

样本地区在建立或制定突发公共卫生事件应对公众宣传教育编制的宣传材料、专门机构或部门和宣传教育活动在各层级完成的比例较高；但是样本地区中具有对公众定期宣传教育规定的比例较低，即4个省(42.86%)、24个地级市(37.50%)和50个县(市、区)(35.37%)(表7)。

表7

表7(Table 7)

表7 2012年样本地区卫生部门突发公共卫生事件应对宣传教育完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 专门机构或部门 71.43 65.63 51.83 宣传资料 85.71 67.19 57.93 公众定期宣传教育规定 42.86 37.50 35.37 宣传教育活动 85.71 59.38 43.90

表7 2012年样本地区卫生部门突发公共卫生事件应对宣传教育完成情况(%)

调查的省、市级院内感染监测、指导文件或手册的建立、医务人员和应急工作人员培训完成比例较高；但地市级和县(市、区)级建立了耐药性监测系统的比例均较低，分别为54.69%和31.14%；县(市、区)级应急工作人员培训的比例(>50%)、医务人员培训比例(>50%)的比例也较低，分别为50.00%和62.86%(表8)。

表8

表8(Table 8)

表8 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急感染控制完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 院内感染监测 100.00 78.12 73.57 耐药性监测 85.71 54.69 31.14 指导文件或手册 100.00 78.13 64.29 应急工作人员培训比例(>50%) 85.71 76.56 50.00 医务人员培训比例(>50%) 85.71 82.81 62.86

表8 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急感染控制完成情况(%)

样本地区的省、市和县(市、区)级实验室能力建设整体情况较好，工作人员能力/资质要求、实验室能力验证和实验室管理规范达标比例较高；样本地区省、市、县(市、区)三级扩大检测能力方案的制定比例较低，分别为57.14%、40.63%和32.14%；县(市、区)级的实验室检测网络建立的比例较低，为42.14%(表9)。

表9

表9(Table 9)

表9 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急实验室能力建设完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 实验室检测网络 85.71 65.63 42.14 工作人员能力/资质要求 100.00 98.44 80.71 扩大检测能力方案 57.14 40.63 32.14 实验室能力验证 100.00 100.00 75.00 实验室管理规范 100.00 98.44 89.29

表9 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急实验室能力建设完成情况(%)

样本地区中，省级卫生机构在应急物资和经费支持比例相对较高，市级、县(市、区)级相对较低；省、市、县(市、区)级卫生机构具有卫生行政部门的储备金的比例均较低，分别为42.86%、20.31%和37.86%；市、县(市、区)级具有政府专项储备金的比例也较低，分别为20.31%和32.86%(表10)。

表10

表10(Table 10)

表10 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急物资和经费支持建设完成情况(%) 项目 省级 市级 县(市、区)级 物资目录、标准 85.71 60.94 69.29 紧急调配制度 85.71 57.81 56.43 纳入政府财政预算 100.00 51.56 53.57 政府总体储备金 71.43 42.19 42.86 卫生行政部门储备金 42.86 20.31 37.86 政府专项储备金 85.71 20.31 32.86

表10 2012年样本地区卫生部门IHR(2005)公共卫生应急物资和经费支持建设完成情况(%)

2003年SARS 暴发流行后,我国先后颁布了《突发公共卫生事件应急处理条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》，修改了《传染病防治法》，为IHR(2005)公共卫生应急核心能力的建设奠定了基础。因此，从调查中可以看出IHR(2005)公共卫生核心能力的指标在中国具有一定适用性。但是对于IHR(2005)公共卫生核心能力指标,中国采取的是“纳入”与“转化”相结合并融合其他方法的混合模式。对于如何界定“国际传播的可能性” 、在监测中如何有效的判断其属于“引起国际关注的突发公共卫生事件”以及“采取措施的必要性”还需要进一步的研究。 3.2 IHR(2005)公共卫生应急核心能力缺乏制度建设

制度建设是公共卫生应急能力建设中最为重要的方面，建立了相应的制度，才能有章可循、有据可查。从调查中可以看到，IHR(2005)公共卫生核心能力建设，监测能力建设中突发公共卫生事件网络直报监测系统的评估、应对能力建设中紧急医学救援能力评价要求、风险沟通中信息定期发布机制、准备能力建设中公众定期宣传教育规定完成比例较低。分析其原因，主要是由于IHR(2005)公共卫生核心能力所要求的这些规定和机制缺乏相应的制度建设。在具体实施过程中，没有相应的法律或制度的依据，缺少标准规范的评估依据和要求，因此在具体实施中影响公共卫生核心能力的建设。 3.3 省、市、县(市、区)三个层级的公共卫生应急核心能力呈逐级递减趋势

从调查中发现，省、市、县(市、区)三级IHR(2005)公共卫生核心能力建设完成情况整体呈递减趋势，三个层级中存在一定的差距。技术、资金与人力的支持是公共卫生应急核心能力建设的三个重要方面。在监测系统的建立、物资的储备、队伍以及实验室能力等建设中均需要技术、资金与人力的支持。相较于省级层面，市、县(市、区)级缺少较高技术层面的保障；在公共卫生应急能力建设物资与经费支持中，市、县(市、区)级缺少卫生行政部门的储备金和政府专项储备金；中国卫生应急工作人员人才较少，市、县(市、区)级层面由于条件限制，难以吸引专职的卫生应急人才，在市、县(市、区)级层面，卫生应急工作人员多为兼职人员。这些均会影响公共卫生应急核心能力建设的具体实施。 3.4 IHR(2005)公共卫生应急核心能力指标完成较差的原因分析

(1) 监测能力建设。从结果中可以看出，被调查的突发公共卫生事件管理信息系统、重点感染性疾病症状监测系统建立完成率较低。主要是由于信息管理系统建设还未完全覆盖全国。信息系统的建立需要专业性较强的技术、物资以及相应的经费支持。由于中国地区间经济水平、信息专业技术人员分布的不均衡，使得部分地区信息系统建立不完善，这就影响突发公共卫生事件监测能力的建设，从而对突发公共卫生事件及时有效的发现和防控产生影响。

(2) 应对能力建设。调查中显示，各类应急队伍中核和辐射损伤处置类队伍建设完成率相对较低，主要是由于部分地区少有发生核和辐射损伤类突发公共卫生事件，并且对此类突发公共卫生事件的处置缺少一定的培训和演练。这使得一旦发生核和辐射损伤类突发公共卫生事件，会造成很大的损失。

(3)准备能力建设。准备能力建设中对培训需求的调查完成率均较低。分析其原因，主要是由于对培训需求的调查认识度不高，认为培训之前不需要进行需求调查。

(4)实验室检测能力建设。IHR(2005)公共卫生应急核心能力关注的事件对象是“可能引起国际关注的突发公共卫生事件”，因此，这对实验室检测能力建设要求相对较高。调查中显示，实验室扩大检测能力方案完成率较低。主要是由于部分地区卫生部门对扩大实验室检测重视度不高，认为现有的实验室检测条件能够满足当前情况。但是一旦发生“可能引起国际关注的突发公共卫生事件”，其所需要的实验室级别、试剂和人员等条件可能不能及时满足，造成许多检测结果不能及时检出，从而影响突发公共卫生事件的应急处置工作。 4 建议 4.1 加强IHR(2005)公共卫生应急核心能力的制度建设

中国现有的与IHR(2005)公共卫生核心能力建设配套的法律、法规和制度需要制定、修订和完善，使其在中国更加具备适用性。明确各项核心指标中评估的标准和要求以及方案的建立，建立相应的工作机制，如风险沟通中信息定期发布机制等。从法律、规章和制度上,保障IHR(2005)公共卫生核心能力顺利实施，做到有法可依,有章可循,有据可查。 4.2 重点支持县(市、区)级IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设

国家或省级层面应对县(市、区)级卫生部门提供一定的技术支持，对县(市、区)级层面进行技术层面的指导与培训；同时增加对县(市、区)级，尤其突发公共卫生事件发生较多的地区的资金投入，加大财政投入力度，建立稳定的物资和经费的投入机制。设立专门的人员进行卫生应急工作，根据实际卫生应急工作情况完善卫生应急人力资源配置，通过制定专业较为广泛的卫生应急人员准入标准，调整应急队伍的专业结构，提高应急人员的工作水平和能力。 4.3 加强IHR(2005)公共卫生应急核心能力指标中薄弱环节的建设

中国应对突发公共卫生事件监测信息系统的需求进行调查，对尚未建立的地区给予技术和资源的支持，完成信息系统的建设。重点加强能够引起国际关注的传染性疾病、核辐射、中毒等应急队伍的建设，明确各级各类应急队伍的职责，并根据实际工作情况，加强对应急培训需求调查，制定相应的应急培训计划，开展有针对性的专项培训，合理配置资源。各级政府应根据实际需要，结合该地区卫生应急工作情况，根据IHR(2005)公共卫生应急核心能力对实验室的要求和国家发展改革委、原卫生部《疾病预防控制机构建设指导意见》以及《省、地、县级疾病预防控制机构实验室主要仪器装备标准》及时配置实验室的仪器设备。同时有效整合实验室设备和人力资源，建立健全实验室检测网络。 4.4 加强IHR(2005)公共卫生应急核心能力对中国适用性的研究

IHR(2005)在中国生效并实施,必将促进和完善我国突发公共卫生事件应急机制的建设。该条例所涉及的很多要求,需要进行深入研究和探索。因此,应当积极研究和修订现有相关法律法规,加强IHR(2005)在中国的适用性研究，使我国突发公共卫生事件的应急处理与国际接轨。^[4]