在中国开展国际卫生合作项目数量最多的是联合国相关机构，包括世界卫生组织、世界银行、联合国儿童基金会等。自1972年世界卫生组织承认中国的合法地位以来，各联合国相关机构与中国的卫生合作项目日益增多，从传染病、非传染病的防治到妇女儿童的保健，从农村、贫困地区的减贫项目到卫生系统的改革，涉及范围较广。

以世界卫生组织为例，其在我国先后开展了卫生服务、卫生政策、药品监管、传染病防治、无烟计划、妇幼健康、艾滋病防治等多种项目。然而在全球治理主体多元化的大背景下，其在卫生领域的领导地位逐渐受到挑战，联合国其他组织也开始在全球卫生领域占据一席之地。^[6]其中世界银行是中低收入国家卫生治理活动的最大外部资金支持者，其宗旨虽是减轻贫困，但是近年来也将资金等资源重点投入到公共卫生和全球健康领域。在中国，世界银行先后开展了一系列基础卫生服务项目、世行贷款的卫生项目，在传染病防控、灾区恢复重建以及贫困地区卫生扶持方面具有广泛的影响力(表1)。

表1

表1(Table 1)

表1 在中国开展卫生合作的联合国框架内的国际组织 名称 目标和职能 主要工作 与中国合作的时间 卫生合作项目类别 世界卫生组织 (WHO) 使全世界人民获得尽可能高水平的健康 促进流行病和地方病的防治；提供和改进公共卫生，疾病医疗和有关事项的教学与训练；推动确定生物制品的国际标准 1972年 卫生服务与卫生体系；食品与药品监管；环境卫生；传染病；妇幼卫生等 世界银行 (WBG) 通过实现包容性和可持续的全球化减少贫困，建立一个没有贫困的世界 提供低息贷款、无息贷款和赠款，用于包括教育、卫生、公共管理、基础设施、金融和私营部门发展、农业以及环境和自然资源管理投资在内的多重目的 1980年 农村卫生；卫生服务体系；结核病、禽流感等传染病预防控制；环境卫生；卫生应急 联合国儿童 基金会 (UNICEF) 建立一个实现儿童权利的世界 幼儿生存与发展；基础教育和性别平等；儿童保护；艾滋病防治 1980年 妇幼卫生；营养；健康教育与健康促进；儿童早期发展；疫苗；艾滋病；环境卫生类 联合国人口基金 (UNFPA) 促进所有人健康生活和获得平等机会的权利 计划生育和妇幼保健、避孕药具的研究生产、人口数据的收集分析、人口动态、人口政策与方案的制订与评估、人口教育和宣传、老年及妇女人口研究、专业人员的培训等，帮助提高妇儿健康水平，防止艾滋病传播和性暴力，降低孕妇死亡率 1978年 生殖健康/计划生育；艾滋病；老龄援助 注：表格中相关内容来自各组织机构官方网站，下同

表1 在中国开展卫生合作的联合国框架内的国际组织

除联合国框架内的国际组织以外，还有大量的非联合国框架内的国际组织，如红十字国际委员会、欧盟、全球疫苗免疫联盟等，他们在全球健康领域同样发挥重要的作用(表2)。

表2

表2(Table 2)

表2 在中国开展卫生合作的非联合国框架内的国际组织 名称 目标和职能 主要工作 与中国合作的时间 卫生合作项目类别 红十字国际 委员会 (ICRC) 保护战争和国内暴力事件受难者的生命与尊严，并向他们提供援助；指导和协调国际援助工作以及推广和巩固人道法和普遍人道原则的工作 迅速有效地应对武装冲突或在冲突地区爆发的自然灾害所带来的人道需求；探视被拘留者；保护平民；重建家庭联系；保障经济安全；水与居住环境；卫生；与各国红会合作；促进遵守国际人道法 1907年 灾后重建；农村卫生；艾滋病；妇幼保健 全球疫苗 免疫联盟 (GAVI) 维护儿童获得免疫的权利，保证每个儿童均有机会得到免疫接种，免于疫苗可预防疾病的侵袭 改善免疫服务系统基础设施；推广新疫苗的应用；开展引入和开发新疫苗相关研究 2002年 疫苗 欧洲联盟 (EU) 促进和平，追求公民富裕生活，实现社会经济可持续发展，确保基本价值观，加强国际合作 计划生育和妇幼保健、避孕药具的研究生产、人口数据的收集分析、人口动态、人口政策与方案的制订与评估、人口教育和宣传、老年及妇女人口研究、专业人员的培训等，帮助提高妇儿健康水平，防止艾滋病传播和性暴力，降低孕妇死亡率 1998年 食品安全;职业卫生;结核病；艾滋病；卫生系统发展

表2 在中国开展卫生合作的非联合国框架内的国际组织

以全球疫苗免疫联盟(Global Alliance for Vaccines and Immunization,GAVI)为例，其致力于全球免疫接种乙肝、流感和黄热病疫苗，并援助各发展中国家使用五价联合疫苗，以儿童为群体开展预防接种计划。在中国，GAVI和原卫生部联合开展了卫生部/GAVI乙肝疫苗免疫与安全注射合作项目，自该项目实施以来，共为22个项目省提供8 000余万支乙肝疫苗、2亿支注射器，项目地区2 500万儿童接种了乙肝疫苗。^[7]

除国际组织外，一些发达国家的双边机构也在中国进行国际卫生资金援助，如英国国际发展部、澳大利亚国际/海外发展署、美国国际开发署等(表3)。这些组织的职责大多表述为协助发展中国家开发经济、提高社会福利、降低全球贫困。

以英国国际发展署(The Department for International Development,DFID)为例，其不仅在中国开展卫生支持项目、传染病控制项目、社区卫生服务项目，也与世界银行合作，为世界银行在中国开展的多个卫生合作项目提供资金支持，并在2014年启动了中英政府全球卫生支持项目(China-UK Global Health Support Program,GHSP)，为中国全球卫生机构和人员的能力建设提供支持。^[8]

表3

表3(Table 3)

表3 在中国开展卫生合作的双边机构 名称 目标和职能 主要工作 在中国卫生领域的规划和经费 卫生合作项目类别 英国国际 发展部 (DFID) 针对贫穷国家提供英国政府援助，以消除极度贫困，促进发展，管理对外援助，降低全球贫困 消除极度贫困和饥饿；普及初等教育；促进性别平等和妇女权益；减少婴儿死亡；改善孕产妇健康；抗击艾滋病、疟疾及其他疾病；提高环保水平；开展全球发展合作 中英全球卫生支持项目(GHSP)于2012—2017年实施，总金额为1 200万英镑 全球卫生;传染病;农村卫生；社区卫生服务；卫生政策; 美国国际 发展署 (USAID) 共同终结极端贫困，在建设有自我恢复能力的民主社会的同时，推进共同的安全和繁荣 经济增长、贸易和农业(包括教育、技术和环境)；卫生，包括艾滋病病毒/艾滋病和其他传染病；民主、缓和冲突和人道主义援助(包括灾害救助) 2011—2016年“传染性疾病行为交流改变项目”，每年平均预算100万美元 传染病：艾滋病 澳大利亚国际 发展署 (AusAID) 负责管理澳大利亚政府对外援助项目 教育、环境、健康和安全、慈善事业、社会标准和农工保护、妇女儿童 2007—2012年，“中澳卫生与艾滋病项目”共开展了53项活动，总资金3 240万澳元(约合2.1亿元人民币) 艾滋病; 环境卫生; 卫生体系管理; 合理用药; 新发传染病; 疫苗; 初级卫生保健; 农村卫生 日本国际 协力机构 (JICA) 以培养人才、无偿协助发展中国家开发经济及提高社会福利为目的实施国际合作 促进健康、发展中国家的援助、与其他援助机构合作、环境保护、促进合作的透明度以及实行问责制、科技合作、气候变化 2011年度启动45项“为解决环境问题等全球性课题提供合作”项目(包含3项传染病项目)，共5.09亿日元(约合2 600万人民币) 技术合作；环境卫生；职业卫生；公共卫生基础设施建设;卫生应急

表3 在中国开展卫生合作的双边机构

一些非政府组织(Non-Governmental Organizations,NGOs)和基金会在全球卫生治理中也逐渐崭露头角，如全球基金、比尔与美琳达·盖茨基金会、洛克菲勒基金会等(表4)。这些NGOs和基金会成为治理传染病和非传染病的补充力量，他们关注的领域主要包括儿童和妇女的健康，资助发展中国家培养人才、开展医学研究、改善基础公共卫生设施、倡导饮用水安全等。^[5]

以美国中华医学会(China Medical Board,CMB)为例，CMB是一家独立的美国基金会，通过资助医学、护理以及公共卫生研究和教育来改善中国及其亚洲邻国人民的健康状况。2008年起，它将加强卫生政策、卫生体系以及医学教育领域的能力建设，推动实现卫生公平作为资助的重点领域。^[9]

表4

表4(Table 4)

表4 在中国开展卫生合作的非政府组织与基金会 名称 目标和职能 主要工作 在中国卫生领域的 规划和经费 卫生合作项目类别 美国中华医学 基金会 (CMB) 在中国和东南亚推进医疗卫生事业的质量和公平 卫生政策与体系科学(HPSS)；卫生专业人员教育(HPE)；东南亚项目(缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南各国在HPSS和HPE方面的能力建设) 2013年在华开展44个项目总金额共计3 438.25万元 医疗卫生教育：护理及临床医学培训；医学研究机构的基础研究；健康促进和健康教育的推广 比尔与美琳达· 盖茨基金会 (BMGF) 促进全球卫生和教育领域的平等 发现和转化科学；肠道疾病和腹泻；艾滋病病毒(HIV)；疟疾；被忽视传染病；肺炎；结核病；农业发展；紧急事件应对；计划生育；贫困人口金融服务；全球图书馆；孕产妇、新生儿与儿童健康；营养；小儿麻痹症；疫苗供应；水源、卫生与清洁；烟草控制；大学学前教育；高等教育等 2007—2012年艾滋病项目：5 000万美元；2009—2014年结核项目3 000万美元 传染病防控：艾滋病、结核病；控烟；紧急灾害救援 法国梅里 埃基金会 减少传染病对弱势群体的影响，通过加强地区的能力促进全球健康 通过提供诊断和预防方面的创新解决方案，与贫穷国家的传染病作斗争 2012年在华支出共348.26万元：(其中含公益事业支出301.41万元；工作人员支出14.09万元；行政办公支出32.76万元) 传染病：结核病 福特基金会 推动社会部门发展，帮助弱势群体获得机会和资源 治理和公共政策、法和权利、性和生殖健康、环境和发展、教育和文化、国际关系、经济和发展金融、社会性别、公民社会 在华年均预算1 200万美元 生殖健康；传染病：艾滋病 全球基金 (GFATM) 抗击艾滋病、结核病和疟疾 抗击艾滋病、结核病、疟疾，加强卫生系统；尊重人权；资源动员 2003—2013年共计5.39亿美元 结核病、艾滋病、疟疾项目 无国界医生 组织(MSF) 不分种族、国家与宗教背景，义务协助战火和自然灾害中受伤的人类得到医治 针对战争和内乱地区的民众进行紧急医疗帮助；针对难民和流亡的群众进行医疗安置和协助；天然或人为灾难的紧急医疗支持；长期对偏远地区做医疗协助 2012年在华总支出70.5万英镑 传染病；流浪儿童援助；灾后救援；饮用水卫生；基本医疗

表4 在中国开展卫生合作的非政府组织与基金会

第二，全球健康项目国际合作者在缓解我国卫生资源不足、提高卫生资源配置合理性方面发挥了重要作用。改革开放初期，我国卫生领域投入的增长幅度低于国民经济发展水平，使得卫生事业发展不能满足社会需求。国际卫生合作项目有效缓解了这一时期的卫生资源不足。同时，考虑到我国的卫生资源相对集中地分布在城市地区，而农村地区卫生资源相对缺乏的现状，一些国际卫生项目在准备和实施的过程中，强调了人们平等获得基本卫生服务的权利(如世界银行等联合国框架内的国际组织)等，其主导方向是农村卫生、妇幼保健及某一阶段的重点卫生问题(如生殖健康、控制结核病、防治艾滋病)或卫生服务体系问题，调整了区域卫生资源分配，促进了卫生资源更加合理地配置和利用。

第三，全球健康领域的国际合作项目提高了项目地区医疗机构和人员的能力。国际卫生合作项目的实施使得项目地区医疗机构和人员在服务功能、管理模式、人力资源、基础设施建设、信息管理等方面都得到了加强。通过医疗卫生教育、医学科学研究、健康促进和健康教育的推广、传染病控制、基本卫生服务等项目的实施，提高了卫生领域人员的服务技能，同时也改善了教学、科研条件，提高了我国医学教育和科研的水平和质量。

首先，从合作方的目标和机制上看，参与全球卫生治理的主体多各自为政、分工不明，合作模式相对复杂，利益相对分散，缺乏协调行动和信息共享。各组织虽然都在中国开展了许多合作项目，但是目标迥异，而且各方之间利益存在一定的差异，即使有专门的政府部门进行归口调节，仍然需要尊重各合作方的自身意愿，若合作方未能兼顾中国需求或未能与当地的原有资源进行整合，则可能难以收到预期效果。

其次，从合作项目类别上看，卫生合作行为体多关注短期目标而忽略需要整代人努力解决的卫生问题。追求短期的量化目标，难免会出现一些援助项目高度重合或互不衔接的情况，造成了潜在的资源浪费和一定程度的效率的降低，导致各卫生领域发展不平衡。艾滋病防治及关怀项目、结核病项目等传染病领域受到不少合作方的关注，而人员能力建设、健康促进、卫生体系加强等方面的项目则仍需加强。

第三，从合作方资金总量上看，其投入资金仍然有限，远不能满足相关卫生领域的需要，因此其开展全球健康国际合作项目的可持续性面临一定的挑战。

第四，一些国际合作方的机构和人员，其自身能力仍相对薄弱。特别是一些非政府组织，其管理和组织形式相对松散多样，并缺乏外部监管；合作方内部人员构成复杂，且参差不齐，流动性高，合作活动的质量和连续性容易受到影响。另外，熟悉国内卫生外事管理和国际游戏规则的外向型国际管理人才也比较缺乏。

针对上述问题，对于国际合作者来说，首先要结合中国国情，在参与中国卫生项目合作的角色定位和行动策略上加强顶层协调。在项目的鉴定和准备阶段，邀请中国相关卫生部门人员参与设计和研讨，以使得项目能够与中国卫生工作的重点有效结合。同时在项目执行阶段，与中国相关部门加强沟通，对如何深入有效地加强合作提供参考，避免合作陷入无效率状态，也能使项目在一个良好的政策环境下运行，为项目的顺利实施打下良好基础。

其次，在合作重点领域和内容方面，需将卫生问题和贫困、就业、教育、贸易等问题联系起来，全面考虑所有涉及的相关因素以及相互影响，推动将健康融入所有政策之中。在合作方式上，加强中国与国际社会在全球健康领域的双向多边交流，不仅将国际先进的卫生技术、管理方法、治理理念提供给中国，也协助中国把改善居民健康和卫生事业发展的成就、经验和解决路径介绍到其他国家，特别是一些亟待解决卫生问题、又需要低成本运作的发展中国家。一些低收入水平的发展中国家，暂时不具备相应的基础设施和人力资源，缺少直接和发达国家合作的硬件条件，而中国的经验则更适合它们的实际需求。国际合作者通过中国的媒介作用和无私援助开展三方合作，将有助于国际社会共同加深对卫生发展问题的理解。

第三，在国际合作方的协调管理机制方面，可倡导一个网络式的对话平台，将国际组织、双边机构、非国际组织联系在一起，共同探讨全球卫生议题。通过一体化的交流平台，避免因缺乏协调和信息共享所导致的行动资源重复和浪费。在这一对话平台上，世界卫生组织需进一步巩固和加强其主导地位。由于确保全球卫生治理的有效性需要具有一定权威性的主体，世界卫生组织作为联合国专门性的卫生组织，具体负责全球卫生治理的相关领域，其积极实行领导权，带领其他组织共同解决严重的全球卫生问题，并进行一定地任务分配协调，将节省、善用国际社会现有的组织资源。^[10]与此同时，要鼓励将各国际合作者参与卫生治理的过程透明化，完善问责制度，让任何国家、组织、个人都能够清楚资金流向，增加工作的透明度，也要对每个项目进行绩效评估，使各方在这场全球卫生治理中既获得相应的收益，亦能有所担当。