香港地区的医疗保障制度基本上沿袭了英国的国民卫生服务体系，由政府统筹，负责为市民提供全方位的医疗健康服务。香港医疗服务体系以公立为主，私立为辅，全港90%以上的医疗服务由公立医疗机构提供。公立医疗服务由特区食品及卫生局直接管控，其中公共卫生交由卫生署(食品及卫生局的下属机构之一)负责，公立医院及相关服务交由医院管理局(食品及卫生局的下属机构之一)负责。目前，医院管理局共管辖42家公立医院、47家专科医院和73家全科诊所^{[ 8 ]}；私立医疗服务由卫生署间接监管，包括11家私立医院和全港所有的私人中医诊所和私人西医诊所^{[ 9 ]}(图1)。

图1(Figure 1)

图1 香港地区医疗服务体系

香港地区绝大部分公立医院的运营经费都由政府承担。 1989—2008年香港医疗卫生总支出年均增长率维持在6%以上，高于同期GDP增长率。2007年，香港公共卫生支出占医疗卫生总支出的50.5%，医疗卫生总支出占GDP的4.8%，比重较大，长此以往，政府财政恐难以为继。^{[ 10 ]}

在此背景下，政府于2008年启动了医疗改革，大力支持和促进私立医疗机构的建设与发展，以减轻公立医疗机构的负担，促进医疗卫生领域的竞争。与此同时，随着香港进入老龄化社会，长者的医疗服务供给与支付成为人们广泛关注的议题。香港政府秉持“小病在基层，大病去医院，康复回基层”的政策理念，加强长者基层医疗服务、发展私立医疗机构，经广泛征求意见和讨论，于2009年1月1日推出了长者医疗券计划。

澳门的医疗保障体系以公立为主、私立为辅。特区政府秉持“妥善医疗、预防优先”的医护理念，以仁伯爵综合医院为中心，基层卫生中心和卫生站为支撑，为市民免费提供初级医疗、预防保健和护理服务。私立医疗体系中包含了2家非营利性医院和600多家中西医及牙医诊所，而私人诊所占公私医疗机构总数的70%以上(图2)。^{[ 11 ]}

图2(Figure 2)

图2 澳门地区医疗服务体系

澳门政府在公立医疗机构上的投入很大，但公立医院人满为患、拥挤严重、患者等候时间过长、居民预防保健服务不能得到合理满足等问题依然存在。与此形成鲜明对比的是私人诊所就诊患者很少，大量医疗资源处于闲置状态，而且澳门医疗服务体系的运作缺乏商业性，融资方式单一。

据澳门统计暨普查局统计，2008年澳门总人口54万(香港700多万)，65岁以上人口占7.23%(香港13%左右)，人口老龄化程度较轻，因而其医疗改革涵盖了全澳门市民。^{[ 12 ]}在此背景下，2009年6月1日，澳门政府颁布了旨在鼓励公私医疗机构竞争与合作，推广家庭医学制度的医疗补贴计划方案，向澳门永久性市民发放医疗券。

香港长者医疗券计划由食品及卫生局统筹，卫生署医疗券组具体负责，政府财政司提供资金支持。2009年初期政府将其作为一项试验性计划，由于受到社会普遍欢迎，2014年将其转为一项长期性的长者支援计划。

澳门医疗补贴计划由澳门卫生局统筹，医疗补贴计划辅助中心具体负责。澳门医疗补贴计划作为一项年度性计划，从2009年开始施行。此外，澳门特别行政区通过第9/2014号行政法规为医疗补贴计划提供了法律依据。

港澳地区实行医疗券制度的目的均是在医改中发挥市场机制作用，鼓励私立医疗市场的发展，减轻公立医疗机构的负担。除此之外，香港政府侧重于通过财政诱因，大力发展基层医疗服务行业，贯彻“小病在基层，大病去医院，康复回基层”理念。澳门更侧重于提高居民预防保健意识，推广家庭医生制度，发展全科医学。

港澳地区医疗券制度在受益人、医疗券形式、金额与面值、有效期、是否可转让、用途等方面不尽相同(表1)。

表1

表1(Table 1)

表1 港澳地区医疗券的特点 香港长者医疗券计划 澳门医疗补贴计划 受益人 年满70岁持有香港身份证或豁免证明书的居民 澳门永久性居民 医疗券形式 电子账户型 纸质型 面值 1港元 50澳门币 总额 2 000港元/年 600澳门币/年 使用有效期 暂未规定 注明有效期，逾期作废 可转让 × √ 可兑现 × × 需预先登记 × × 需预先领取和携带 × √ 可用于公立医疗机构 × × 可用于私人医院/诊所 √ √ 可用于住院服务 × × 可用于购买医疗物品 × × 注：表中“”表示可以，“×”表示不可以

表1 港澳地区医疗券的特点

香港长者医疗券计划针对年满70岁并持有香港身份证或豁免证明书的长者，发放面值为1港元，总额2 000港元的电子账户型医疗券，无需预先登记、领取和携带，只要使用时出示身份证并签署同意书即可使用。此医疗券不可转让和出售，但暂未规定有效期，允许累积尚未使用的医疗券，以4 000元为上限。香港医疗券可用于私立基层医疗服务，但不可用于纯粹购买物品和获政府资助的公共医疗服务。

澳门医疗补贴计划针对澳门特区永久性居民，发放12张面值50澳门币、总额600澳门币的纸质型医疗券，需要一次性打印出来，可转让给同样是澳门永久性居民的配偶、父母、子女使用，但只可转让一次，规定了有效期，逾期将作废处理。澳门医疗券仅用于未获政府资助且登记参与该计划的私立医疗机构提供的预防性或治疗性的医疗服务，不可用于住院服务和购买医疗用品。

(1)医疗服务需方和供方积极参与，市民满意度高

港澳地区医疗券制度施行后，医疗服务需方和供方的参与热情较高，满意度高。据香港政府2011年下半年展开的中期检讨报告显示，截至2011年12月31日，香港共有2 736名医疗服务提供者登记参加了该计划，其中私人执业西医占52.3%。受益者共使用了1亿600万港元的医疗券，该计划的支持率达80%，医疗券的使用率由施行初期的29%增加至45%。^{[ 13 ]}由于受到社会普遍欢迎，香港政府不仅增加了医疗券金额，而且还在2014年将该试验政策变为长期性政策。据澳门卫生局数据显示，2009年，共有457 895名市民印券，补贴金额2亿600万澳门币，使用率达90%以上，2013年，市民印券和用券率仍维持在90%以上，显示该计划继续获得市民支持。同时，医疗服务供方的参与度也较理想。^{[ 14 ]}

医疗券之所以获得市民的普遍认同，一定程度上是由于医疗券减轻了目标人群的医疗负担，体现了公平正义。医疗券可直接抵消部分费用，给人们带来了实惠；将经费直接拨付到个人的方式，也降低了被挪用的可能，使用过程阳光透明；而且医疗券给与目标人群更广的就医范围，使其无需为报销医疗费用而被迫选择某些服务质量较差的医疗机构。

(2)引导需方更多使用私立医疗服务，优化公私医疗机构资源配置

港澳地区医疗券制度通过引导需方更多使用私立医疗服务，发展了私立医疗机构，促进了公私医疗机构的竞争与合作，从而优化了医疗卫生资源的配置。

据香港长者医疗券试验计划中期检讨文件显示，医疗券实施两年后，在一定程度上改变了长者就诊习惯，使其更多地使用私立医疗服务。在随机调查的1 026名长者中，有32%的长者认为该计划使他们更多使用私立医疗服务，在已使用医疗券的长者中，27.5%更习惯去私立医疗机构就诊，49.5%习惯同时在公私医疗机构就诊，而习惯在公立医疗机构就诊的只占23.0%，在未使用医疗券的长者中，它们的比例分别是16.6%、40.2%和43.2%。^{[ 13 ]}

在公平竞争的环境下，医疗机构势必会在服务价格、质量和管理水平等方面做出改进以便吸引更多顾客。如此一来，公立医院人满为患的现象可能得到缓解，服务效率低、质量差的医疗机构会在竞争中淘汰，医疗资源也将得到更有效的配置。

(3)提高居民预防保健意识，推广家庭医生制度

医疗券的引入，对于加强目标人群疾病的预防和诊疗，提高预防保健意识可以起到促进作用。目标人群会积极向熟悉其病情的家庭医生寻诊，进而建立更密切的关系，推广家庭医生制度。香港医疗券制度在推行2年后，社区普及率达70%，且已在社区扎根。^{[ 13 ]}2013年，澳门地区80%的居民将医疗券用于个人保健和小病预防诊治。^{[ 14 ]}

医疗券的推行需要政府多部门协调配合，从预算、发放、使用到回收等各个阶段进行全程监管，而这会加重政府的管理负担。在澳门地区，由于施行初期对医疗券的用途厘定不清，违规现象时有发生，如私立医疗机构滥收医疗券，部分市民用医疗券购买参茸海味等。而香港政府预先设立了一套有效的监管机制，通过与服务提供方签订正式合同，对服务质量、标准、违约责任等进行了明确约定，保证了医疗券计划的有效推行。^{[ 12 ]}