研究者认为，未来10年内，在美国和英国，肥胖将超过吸烟成为第一大致癌因素。^[1]超重不仅会提高病人罹患癌症的风险，还会增加病人死亡的几率。在中国，改革开放以后，随着经济发展，人民生活质量逐步提高，肥胖对健康的影响及如何加强对肥胖的预防是值得探讨的问题。一项问卷调查显示，2014年上海市7~17岁的少年儿童约有16%超重，12.5%属于肥胖；18岁以上的人群中超重和肥胖的比例分别为29%和4%，由于超重和肥胖带来的并发症，上海目前高血压的发病率约为30%，糖尿病的发病率约有9.7%。^[2]因此，肥胖带来的健康问题，已经引起社会的普遍关注，从卫生经济学的角度探索对肥胖进行政策干预是一项重要课题与挑战。对于肥胖的预防控制也印证了健康问题绝非一个部门所能完全干预的，需要社会多方力量的共同协作。政府除了通过健康教育与健康促进宣传倡导和培养居民正确的生活方式外，还可以在食品消费领域直接采取经济干预措施，纠正该领域的“市场失灵”，体现卫生融于所有政策的宗旨，最终保障公众的健康。

对肥胖的管制就是对食品市场的管制，在食品分类中，有一类食品由于含有高脂肪高能量，容易对人体的新陈代谢产生阻碍，长期饮食会导致肥胖，如快餐、软饮料等，被称为不健康食品，该类食品的消费会存在严重的“外部不经济(External diseconomy)”，并且还有另一个特征就是容易上瘾和重复消费。因此，政府对不健康食品进行管制是必要的，因为这种消费催生了肥胖流行，将会对全社会的保健系统造成破坏。

目前国际上对于肥胖流行的政府管制措施主要包括：首先，通过立法禁止餐饮业使用某些导致肥胖的添加剂，如纽约2008年起禁止当地餐饮业使用含有反式脂肪酸的制品，该制品在油炸食物和烘焙食物中经常使用，医学证明反式脂肪酸是导致心脏病的主要诱因；其次，通过对不健康食品征收“脂肪税”，提高不健康食品价格，降低消费者的支付意愿，由此减少消费。

消费自由彰显消费者的基本权利，在食品行业实施立法禁令很容易导致民众的反感，因此脂肪税通过价格变动改变消费者的饮食结构有重要意义。对消费者而言，价格是影响消费较为重要的因素，食品作为日常用品，几乎每天都要消费，即使是微小的价格变动，也会对家庭的可支配消费支出产生重要的影响，因此一旦对其征税提高价格，消费者在消费选择时必然会有所取舍；另外，政府征税的目的并不在于增加国库收入，而是希望通过征税传递一种信息：不健康食品对消费者的健康是有害的，国外研究者根据动态优化理论讨论消费者决策时认为，消费者在面临不健康食品的诱惑时具有严重的自我控制问题，而征税行为是一种纠错机制。^[3]

可供参考的案例诸如英国，2015年7月13日，英国医药协会要求政府对含糖饮料征收20%税收，用以补贴英国人选吃健康食品如水果、蔬菜。根据英国《卫报》的报道，英国医药协会在一份报告中指出，如果政府“向含糖饮料至少征收20%的税收，可以使英国的肥胖症人数大幅减少约18万人。”而墨西哥政府已经向含糖饮料征收10%的特别税，美国加州城市伯克利也在近期开始推行一项针对含糖食品的税收。

虽然对不健康食品征税有着重要的价值，但征税的阻力重重，目前没有取得任何突破性的进展，当前对于不健康食品的管制还依然停留在健康教育的层面。营养学家和非政府组织希望罪恶税^①像烟草税那样发挥立竿见影的效果——根据世界卫生组织的统计，对香烟征收10%的税收，会导致第二年吸烟人数下降4%，几年之后下降7%^[4]，以此类推，减幅效果相当显著。但是，能否将烟草征税完全移植到不健康食品的管制上，亟待时间的检验，政府也需要足够的耐心。

① 罪恶税指对那些有害消费者身心的商品或服务(如香烟、酒以及赌博等)征收附加税，因为这些商品或服务具有严重的负外部性，被认为是罪恶消费，征税目的在于减少消费者的购买或消费，从而维护消费者的健康和福利。

有一个很明显的事实是：除去社交因素，吸烟可能是随意的，但是饮食却是生活必须的。因此，通过征税改变食品的价格结构意味着消费者的生活方式同样会发生相应的改变，这在一定程度上需要一定的社会基础：首先，需要全社会有良好的教育程度，对肥胖流行会导致慢性病泛滥具有高度共识，正如人人清楚“吸烟有害健康”一样，这样才能为罪恶税的征收营造良好的社会环境；其次，需要食品生产商和餐饮从业者提供富有竞争力的替代品，缓解不健康食品减少带来的饮食匮乏，换句话说，即使对不健康食品征收重税，而健康食品仍然没有在口感、便利等方面满足消费者的食品需求，那么，消费者在消费决策时的犯错机制有可能重新发挥作用；最后，需要一个合情合理、适可而止的征税机制，因为不健康食品的存在满足某些消费者的口腹之欲，如果消费者了解其后果却有意选择，那么政府是否有权利阻止？

对于肥胖征收脂肪税，其争议主要包括两个方面：一是脂肪税的公平性问题；二是脂肪税与“黑市”交易。对于前者，贝克尔认为：肥胖与贫穷呈正相关关系，如果征收脂肪税，即使达到了抑制反式脂肪酸食品消费的目的，但同时伤害了比较贫穷的消费者，并且由此减少对低收入者的转移支付，反而会导致肥胖问题更加严重，而不健康的食品则会变成著名的“吉芬商品”——价格越高，需求越大。^[5]因此由于不同收入消费者的偏好，脂肪税没有起到这方面的作用，因此才受到诟病。而对于 “黑市”交易，应该是所有价格干预商品普遍遇到的困境。

按照Laibson 基于行为经济学的分析，脂肪税必须在考虑消费者认知行为的前提下，制定一个可供选择的政策框架。^[6]因此，对于食品管制，在肥胖盛行的时候，可采取适度的脂肪税;在肥胖流行趋势减缓的时候，即使存在脂肪税,消费者也应有充分的饮食选择自由。因此，需要对脂肪税的征收方式、形式、场合和程度，也就是公共政策的范围空间和操作方式进行精心设计。

所谓具有“广泛共识”的领域，即不仅是营养学家，还包括政府、公众以及食品生产商、餐饮从业者都认为该食品是不健康的——容易导致肥胖，产生慢性病。从导致肥胖流行的饮食结构来看，各种口味过咸、太甜和过于油腻的食物都容易引起体重增加，但食物分类繁多，不能一概而论。目前来说，西方国家已经普遍对零食、软饮料实施了脂肪税，快餐食品也是下一个需要征税的领域。根据Park的研究：只要对比萨和汽水征收18%的税，就能降低美国人每天摄取的卡路里总量，从而让他们的平均体重每年减少2公斤。^[7]但是，一旦对比萨和汽水征税，必然引起一些餐饮巨头的强力反对，因此，脂肪税所涉及的领域必须是小范围的，这样才能取得一定的效果。

所谓“适度”的脂肪税，即征税力度不能太大，由于通过价格改变消费者的饮食习惯需要一个过程，因此征税力度的提升必须是循序渐进的，否则会导致消费者的不适，降低消费者的社会福利。丹麦在2011年实施脂肪税的时候，脂肪税的税率为每千克饱和脂肪16丹麦克朗(约合17元人民币)，由于担心税率过高导致食品价格上涨，丹麦民众纷纷抢购，而业界则指责脂肪税的征税成本转嫁到了消费者身上，而且新税产生了非常高的行政费用 。^[8]结果脂肪税在实施一年之后被迫废除。而征收小额脂肪税的好处是：一方面通过试验检验消费者对该类不健康食品的敏感程度，另一方面通过积聚一定的利税收入扩大对健康食品的补贴，改变消费者的消费结构。

对于中国而言，可能问题有些特殊。^[9]主要由于解决温饱问题的历史并不太长，因此民众对于肥胖的反感并不突出，甚至认为肥胖是生活富裕的象征。但肥胖问题在中国的严峻性已然受到关注，英国学者弗伦奇认为：只有一个健康、没有肥胖的中国才能称得上是强大的中国，而体重超标、肥胖的中国只会是一个虚弱的中国。^[10] 固然中国在烟草的税收管制方面收效甚微，但这与中国烟草行业的背景息息相关，中国的烟草税虽然在增加，但实际上并未导致消费价格的有效增加，即税价并没有联动，导致消费者对烟草价格的变化不太敏感。但在食品行业并不如此，食品并非政府管制专卖领域，企业生产利润并没有烟草行业丰厚，因此税收的变动很容易引起价格的相应变化，因此在中国实施脂肪税的价值较为明显。

本文通过对肥胖流行问题的梳理，讨论了实施食品管制的必要性——通过实施脂肪税，减少消费者对不健康食品的支付意愿，纠正消费者的决策错误，从而改善市场失灵带来的负外部性。

对于如何抑制肥胖流行，政策设计的关键应在于如何构建一个合情合理的征税体系，由于对饮食行为征税等于提高消费价格，而饮食行为是日常生活中必不可少的，因此对于脂肪税的设计必须小心谨慎，避免因为税收政策导致饮食行业的过激反应，或者黑市交易的盛行，因此在脂肪税的政策设计上应注意：

第一，应当对脂肪税的征收范围进行明确的界定。从肥胖流行的原因来说，营养价值不高且含饱和脂肪、糖和能量高的加工食品，脂肪含量高的奶酪、冰淇淋等乳制品都应被纳入征收范围，上述食品的大量消费加速了肥胖流行，是导致肥胖的源头。中国也是如此，根据通亚咨询公司的统计，中国从2003年到2013年，冰激凌、蛋糕等食品年增长率达到115%和109%。

第二，应当对脂肪税的税种和类别进行限定，在生产和销售环节同时征税，形成税价联动。生产环节征收增值税，销售环节征收消费税，并且消费税考虑从价税和从量税，从价税主要依据征税对象的价格或金额计算，从量税则依据征税对象的数量，从肥胖流行的角度而言，消费者很容易过度消费导致肥胖的食品。因此，考虑从量税的实施是消费税的主要选择。

第三，应当对脂肪税的大小做出限定，从肥胖流行的角度而言，税率的大小应取决于该食品对健康造成的风险程度，类似于烟草税，部分国家都对烟草产品征收70%以上的重税，英国(80.1%) 、希腊(82.16%)、匈牙利(83.66%)等国更是超过了80%，因此税率的高低取决于当地的饮食习惯和健康程度。^[11]

第四，应当对脂肪税的主要去向明确界定，按照庇古税^①的原则，对导致肥胖的不健康食品征税，则应对健康食品进行补贴，这样才能在减少对不健康食品支付意愿的基础上，提高对健康食品的支付意愿，从而有效抑制因饮食问题导致的肥胖流行。虽然目前中国没有明确实施罪恶税，但由于猪肉和脂肪摄入量逐步升高的问题，中国的北方地区正通过价格调控和补贴的方式提高蔬菜的消费，促进大豆制品的生产，上述政策采用了庇古税的方式，利用补贴鼓励健康食品，相当于对不健康食品征收罪恶税，其效果是异曲同工的。

① 庇古税是由福利经济学家庇古提出的控制和干预负外部性行为的一种经济手段，即对产生负外部性的经济行为征税，或者对产生正外部性的经济行为给予补贴。