人感染禽流感(Avian-human Influenza),是由禽甲型流感病毒中某些亚型毒株引起的急性呼吸道传染病。^[1]目前，人感染禽流感病毒有H5亚型(H5N1和H5N6)和H7亚型(H7N9)，是冬春两季高发的重大动物传染病疫情，致死率超过30%^[2]，浙江、广东、江苏、上海、福建、安徽等省市为高发区。广东省政府根据人感染禽流感疫情所达到的响应级别采取不同的防控政策，经历了“扑杀”、“休市”、“集中屠宰、冷链配送、生鲜上市”三个政策阶段，以渐进决策模式和多源流理论的综合分析框架来解释广东省政府应对人感染禽流感防控政策(以下简称“禽流感防控政策”)的变迁过程，有利于理清禽流感防控政策变迁的逻辑关系，为公共卫生突发事件应对型政策变迁过程的逻辑模式提供有益参考。

1 分析框架与研究方法 1.1 分析框架

渐进决策模式是由美国著名学者林德布洛姆首先提出，指的是决策者在决策时在既有合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。^[3]政策的制定和完善将是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错的过程，而不是对以往政策的推倒重来，需要遵循按部就班、积小变大、稳中求变三个原则^[4]，强调政策前后变化的内在联系。与西方国家通过选举制度政党轮流执政相比，我国执政党的地位与执政方针十分稳定，在此前提下，渐进决策模式适用于我国公共政策变迁的分析。但是置于非常态情境下，渐进决策模式缺乏“突变的爆发”的概念来解释“旧政策”的变更。^[5]而多源流理论最早由美国政治学家约翰·金登在其1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出。金登认为，政策变革是由问题本身的性质决定的，而政策系统中存在着三种不同的源流，即问题源流、政策源流和政治源流。在一个关键的时间点上，三大源流“结合”在一起，问题就会被提上议事日程，金登将这样的时间点称为“政策之窗”。^[6]三源流以及“政策之窗”的概念为分析防控政策的变迁提供了一个很好的分析视角，但是其缺乏对政策变迁规律的阐释，而政策的渐进性是我国政策变迁的明显现象。将公共决策置于非常态情境下，两个理论的互相补充可以很好地解决彼此的缺陷——渐进决策模式可解释政府应对人感染禽流感防控政策的变迁规律，多源流理论中三源流与“问题之窗”开启则可解释政府应对人感染禽流感防控政策是如何推动变迁的。^[7]故本文以渐进决策模式为分析主线，借鉴多源流理论中问题、政治、政策三个影响因素以及“问题之窗”开启推动政策出台等分析概念对广东省政府应对人感染禽流感防控政策变迁过程进行分析。

对于政府应对人感染禽流感防控政策而言，把原政策称之为第一阶段政策。当禽流感疫情作为“问题因素”出现并达到相应级别时，新闻媒体通过对“问题因素”的报道，引起“政治因素”中民意倾向的改变和政党意志的转变，政党意志通过成立政策共同体并委托其拟定应对政策，引起了“政策因素”的变更。随着禽流感疫情的突变升级，以第一阶段政策的政策时点作为“问题之窗”而开启，推动第一阶段政策的出台。

第一阶段政策时点三个影响因素和政策本身并不是完全独立和静止的，而是有先后顺序和动态的，其在原先的基础上继续“进化”，而第一阶段政策出台的本身又影响这三个因素的状态。之后，禽流感疫情不断升级，重复以上的程序，出台了第二阶段政策、第三阶段政策等。也就是说，第一阶段政策的政策时点影响因素状态和第一阶段政策本身已经融入第二阶段政策的影响因素中，成为第二阶段政策影响因素的一部分。根据渐进决策模式，第一阶段政策对第二阶段政策的影响是渐进的影响，而第二阶段政策是在第一阶段政策基础上的升级版(图1)。

1.2 研究方法

由于地方禽流感防控政策是依据上级相关政策制定的具体实施方案，所以本文收集中央和广东省政府禽流感防控的主要政策及其相关资料。(1)中央层面。通过中华人民共和国中央人民政府门户网站、中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会网站等共收集了2部法律^①(①《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》)、2个规划^②(② 《国家中长期动物疫病防治规划(2012—2020年)》、《全国兽医事业发展“十二五”规划(2011—2015年)》)、10个中央一号文件^③(③ 2004—2015年，除2011年、2014年的中央一号文件未提及动物疫病防控的要求之外，其他年份的文件都有涉及。)、24个实施细则^④。(④ 禽流感防控的相关实施细则是根据法律、规划、中央一号文件等制定，包括办法、规范、标准、预案、意见、条例、方案等，如《动物疫情报告管理办法》、《全国高致病性禽流感应急预案》、《关于整顿和规范活禽经营市场秩序加强高致病性禽流感防控工作的意见》、《高致病性禽流感防治技术规范》等。)(2)广东省层面。通过广东省人民政府官方网站、广东省人民政府应急管理办公室官方网站、广东省卫生与计划生育委员会官方网站、广东省林业厅官方网站、各大权威媒体网站(如中新网、新浪网等)等系统收集广东省政府应对人感染禽流感防控的相关政策资料，包括了相关防控政策以及会议两大部分。第一，相关防控政策以实施细则为主，有预案、办法、方案、通知等，共30余个。如《广东省人禽流感防治应急预案》、《广东省突发重大动物疫情应急预案》、《广东省家禽经营办法》、《广东省防控人感染禽流感健康教育工作方案》等。第二，防控会议分为专家组会议和防控工作会议两种。广东省人民政府和各相关部门都成立了防控人感染禽流感专家组，各级政府均成立防控人感染禽流感工作小组，在国家和广东省的指导性政策下，各部门各地方通过召开防控会议，根据实际情况具体落实细化防控禽流感工作。由于广东省毗邻港澳的特殊地理位置，除了省内防控会议外，每年均会联合港澳召开粤港澳三地防治传染病联席会议。对以上资料按时间顺序进行分类，结合广东省人感染禽流感疫情的流行特征进行梳理归纳，了解广东省政府应对人感染禽流感防控政策的背景，以期描述防控政策的发展过程。

2 政府应对人感染禽流感防控政策变迁的十年历程

政府为降低人感染高致病性禽流感以及禽流感病毒传播到另一个区域的可能性^{[5, 8]}，在时间紧迫、信息有限、资源稀缺的条件下做出非常规决策，相较于常规决策具有决策主体精英化、决策程序简单化、决策效果不确定性、决策应对渐进性四个特点^[9]。本文将政府应对人感染禽流感防控政策视为一个动态演进过程进行阶段性梳理。

2.1 从无到有：“扑杀政策”的诞生

“扑杀政策”指政府在爆发禽流感疫情的特殊时期，为尽快扑灭禽流感疫情，防止疫情扩散，按照《中华人民共和国动物防疫法》和国家、省高致病性禽流感应急预案的规定划定疫点^⑤(⑤ 根据《高致病性禽流感疫情判定及扑灭技术规范(NY764-2004)》，“疫点”是指患病禽类所在的地点。一般是指患病禽类所在的禽场(户)或其他有关屠宰、经营单位；如农村散养，应将自然村划为疫点。) 、疫区^⑥(⑥ 根据《高致病性禽流感疫情判定及扑灭技术规范(NY764-2004)》，“疫区”是指以疫点为中心，半径3~5km范围内的区域。疫区划分是，应注意考虑当地的饲养环境、人工和天然屏障(如河流、山脉等)。)和受威胁区，对疫点半径3公里内的疫区实行封锁，扑杀和无害化处理区内所有的家禽，并进行全面消毒；对疫区周边5公里内的受威胁区，实行家禽强制免疫。该政策经历了3个关键的节点：第一，1996—2003年SARS发生以前政府应对“鸡瘟”^⑦(⑦ 我国从1996年5月开始流行“鸡瘟”，又叫“亚洲鸡瘟”或“新城疫”，在禽间传染，可造成90%的鸡死亡，以接种疫苗为防治主要手段，对病死禽只作填埋处理。目前，我国依然有新城疫疫情出现。)的内部管控；第二，2003年SARS发生以后政府以“公开是原则，不公开是例外”为准则向社会公布禽流感疫情的发展态势以及政府应对禽流感过程；第三，2005年H5N1禽流感疫情高发及第一例人感染H5N1禽流感病例确诊以后，政府为有效遏制疫情采取简单直接的“扑杀”政策。

世界动物卫生组织推荐有效防控措施主要是通过对家禽实施强制免疫和扑杀相结合的措施。有研究表明，禽流感病毒的减少与扑杀受感染家禽的数量有关，而这种方法在多数爆发禽流感的国家得以实践，例如意大利(1999—2000年)、荷兰(2003年)、美国(2003—2004年)、大多数亚洲国家(2003—2004年)。^[10]但是，扑杀禽只也给家禽产业带来了巨大的经济损失，2003—2006年因扑杀禽只损失达600亿元人民币^[11]；2007年禽流感疫情对禽肉进出口造成直接经济损失达100亿元^[12]。政府为弥补扑杀行动给家禽业带来的损失势必对其进行补偿，而补偿标准的高低直接影响着禽主配合政府扑杀行动的意愿和积极性。以往实行的扑杀补偿标准存在法律依据不明确、补偿标准过低、补偿标准缺乏公平、补偿范围过小、补偿金额计算不科学等多方面的缺陷^[13]，大大削弱了疫区禽主对扑杀政策的配合意愿及执行效果。简单的“扑杀政策”的种种弊端以及禽流感疫情的不断升级让政府重新审视应对禽流感疫情的防控政策，为下一阶段复杂决策埋下了伏笔。

2.2 从强制决策到调节决策：“扑杀政策”到“休市政策”

H5N1禽流感疫情的不断扩散且禽流感病毒从H5亚型突变为H7亚型，简单的强制免疫和扑杀相结合的政策已无法应对新的疫情。“休市政策”是指在H7N9禽流感疫情发生地区，关闭活禽市场、暂停活禽交易。数据分析表明，在疫情发生地区，关闭活禽市场、暂停活禽交易是控制人感染疫情发生的有效措施。^[14]2007年3月，“休市政策”首次以正式公文的形式出现在广东省人民政府办公厅于转发《国务院办公厅关于整顿和规范活禽经营市场秩序加强高致病性禽流感防控工作的意见》的补充意见中，并在2013年人感染H7N9禽流感疫情大规模爆发时提出“1110”制度^①(① “1110”制度是指广东省工商局于2013年12月20日下发《关于进一步做好今冬明春防控人感染H7N9禽流感工作的紧急通知》中正式推出活禽市场“一日一清洗，一周一消毒，一月一休市以及零存栏”制度。)全面启用，有效降低人感染H7N9禽流感病毒的风险。

虽然休市政策有效降低疫情风险，却无法切断传染源，同时给广东省家禽业以毁灭性打击。2013年期间，广东省全省家禽比正常销量减少近50%，全省家禽养殖企业损失逾百亿，资金链处于断裂边缘。为此，广东省政府出台省市两级结合的休市补偿政策，及时弥补禽主损失，为禽业发展升温。但休市补偿政策存在制度缺乏规范、补偿标准有失偏颇、受益群体有限、成本承担主体单一、监督机制不健全等不足。广东省政府在休市政策的实践中不断反思，试图从被动的应对向主动预防策略转变。

2.3 从被动应对到主动预防：“休市政策”到“生鲜政策”

“休市政策”可在禽流感疫情来袭后一定程度上暂时缓解H7N9的蔓延速度，但无法切断传染源。2013年5月广东省防控人感染H7N9禽流感工作领导小组办公室从长远防控禽流感的目标考虑，在《广东省防控人感染H7N9禽流感专家组建议》中提出推行活禽“集中屠宰、就近屠宰、冰鲜上市”政策。并于2014年12月出台《广东省家禽经营管理办法》，第四条规定，珠江三角洲各地级市以上城区和其他人口密集的地级市城区设活禽经营限制区，区内限制活禽交易。第五条规定，活禽经营限制区内实行集中屠宰、冷链上市、生鲜配送。2015年5月下发《广东省开展家禽“集中屠宰、冷链配送、生鲜上市”工作方案》(以下简称“生鲜政策”)，明确要求广东省各地级市在规定时间内制定本地区的实施方案并划定出活禽经营限制区等。

饮食习惯导致了广东省的禽类交易以活禽交易为主，活禽市场数量众多，要短时间内“一刀切”禁止活禽交易是行不通的。故目前“生鲜政策”处于试点探索阶段，以“活禽经营限制区”为过渡，逐步全面禁止活禽交易，真正落实“生鲜政策”。

3 政府应对人感染禽流感防控政策变迁分析

本文将广东省政府应对人感染禽流感防控政策定位于扑杀—休市—生鲜三个阶段，防控政策在现行政策内容的基础上，根据疫情的升级，增加或调整新的内容，是一个逐渐完善，稳中求变的渐进过程(表1)。

广东省政府应对人感染禽流感防控政策变迁是一个“问题—政策—问题”的循环渐进变迁过程，问题因素、政治因素、政策因素对其变迁有重要的影响作用(表2)。在本文中，问题因素具有两种作用，因发生作用的时点不一样，故分开阐述。

3.1 问题因素：诱发作用

政府应对人感染禽流感防控政策的命题本身就已经指明了该政策的问题因素：一是禽流感疫情及其对人民造成的生命财产损失；二是为应对禽流感疫情而出台的政策及其执行效果的影响。作为问题因素的禽流感疫情不断升级变化，诱发防控政策不断更新出台，以有效应对“进化”的疫情(表3)。在此动态演进过程中，除了疫情变化对下一轮政策出台有影响外，原政策及其执行也对下一阶段政策的酝酿有影响。

3.2 政治因素：决定作用

在政治影响因素中有三股力量构成：媒体报道的政治压力、公众表达的政治诉求以及政府领导人批示的政治动力。媒体在此过程中具有传递信息的中介作用和监督作用，媒体通过新闻、报纸、网络等方式报道禽流感疫情的实况向公众传递信息，公众通过媒体向政府表达政治诉求，政府也须通过媒体向公众传递反馈信息；同时媒体报道的深度挖掘性和快速真实性也对政府行动形成监督作用。公众除了表达自身的政治诉求外，也对政府行动进行监督，而政府则须为公众负责，做出响应，并及时反馈信息(图2)。

在《广州日报》大洋网中，以H7N9为关键词进行搜索，从2013年4月至今，共有965篇关于H7N9禽流感的相关报道。在新浪微博中，以H7N9为关键词，对2013年4月1日—5月31日的加V博主以“原创、图片、视频”为条件进行搜索，共131 974条信息。而只以H7N9为关键词不设其他条件进行搜索，多达12 569 444条信息。有些信息转发、评论上万条。^[15]不断升级的疫情，媒体不断跟踪报道形成的政治压力，公众持续关注并表达政治诉求，逼迫政府领导人高度重视并做出处理批示，为防控政策出台提供政治动力，三股力量的聚合博弈决定了禽流感防控政策的出台与否。

3.3 政策因素：形成作用

政策影响因素是指以政府为主导的多元精英政策共同体通过防控工作会议的形式寻求防控政策“满意解”的过程。在政治影响因素决定防控政策出台与否的问题后，政策影响因素则解决了防控政策出台的内容问题，即具体的防控措施。广东省政府分别在2005年10月和2013年4月成立流感和人禽流感疫情应急处理专家组和人感染H7N9禽流感疫情防控专家组。随后，多次系统召开以广东省政府为主导，各职能部门(如省卫生厅、省农业厅、省林业厅、省疾控中心等)各司其职的防控高致病性禽流感疫情工作会议。精英化政策共同体通过防控工作会议表达自己对政策问题的看法，共同寻求符合现阶段技术可行性和价值可接受性的防控政策“满意解”。

3.4 问题之窗：推动作用

作为问题因素的禽流感疫情及其造成的影响除了有诱发作用外，还具有推动作用，即作为“问题之窗”开启，推动政策的变迁。特别是当禽流感病毒从H5亚型向H7亚型变异以及变异的H7亚型病毒传染人类的关键时点，政策推动者协力，促使政府应对人感染禽流感防控政策的出台。广东省于2006年3月2日确诊第一例人感染H5N1禽流感病毒病例推动政府切实落实“扑杀政策”；2013年4月27日，广东省东莞市鸡样品确诊H7N9亚型禽流感病毒核酸阳性为“休市政策”的触发点；2014年11—12月，广东省在深圳、珠海、梅州、中山、江门、肇庆等多个市活禽市场外环境检测出H7禽流感病毒核酸阳性，坚定了政府推行“生鲜政策”的决心。

4 结论 4.1 政府应对人感染禽流感防控政策变迁是一个渐进决策的过程

政府应对人感染禽流感防控政策变迁是一个渐进决策的过程，决策随着禽流感疫情/人禽流感疫情的不断升级而演进，最终找到应对的规律性与根源性以有效防控禽流感疫情。且非常态情境下，政府在有限理性、有限条件下作的快速回应“满意解”而非“最优解”正为决策渐进演化提供了条件。

4.2 政治影响因素对政府应对人感染防控政策变迁起决定性作用

问题、政治、政策三因素皆推动防控政策变迁，其中政治因素起决定性作用。第一，问题因素起诱发和推动作用。作为问题因素的禽流感疫情及其带来的社会影响对防控政策变迁起诱发作用，而禽流感疫情级别的上升则作为“问题之窗”开启，对防控政策出台起推动作用。第二，政治因素起决定性作用。媒体报道的政治压力、公众表达的政治诉求以及政府领导人批示的政治动力三股力量的博弈聚合在防控政策出台过程中发挥着关键作用。在“问题因素”出现后，引起新闻媒体的深入跟踪报道，以极快的速度聚集关注者引发事件舆论，给政府施加政治压力，数量巨大的关注者通过各种平台表达其政治诉求，促使政府领导人迅速作指示。第三，政策因素起形成性作用。多元精英政策共同体通过防控工作会议的形式寻求防控政策“满意解”。

4.3 政府应对人感染禽流感防控政策变迁仍任重而道远

作为政府应对人感染禽流感防控政策经历了“扑杀政策”和“休市政策”，目前正处于“生鲜政策”试点探索期，由于民众饮食习惯和家禽产业发展参差不齐形成的阻力，“生鲜政策”的执行将会是一个艰难渐进的过程，需要多因素的推动，借由“问题之窗”爆发，推动政策的全面落实，从源头上有效遏制禽流感疫情。

广东省政府应对人感染禽流感防控政策是一个“问题—政策”的循环过程，不断根据禽流感疫情的升级突变而演变，从被动应对人感染禽流感疫情转向主动预防，其变迁遵循渐进决策模式的基本原理和过程，为我国突发公共卫生事件应对型政策分析提供了理论和实践依据。