1 2015年后发展议程的形成 1.1 2015年后发展议程形成背景

2000年9月5日在纽约举行的联合国第55届首脑会议上，出席的189个国家代表和领导人经过为期3天的讨论，就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和妇女歧视等问题达成了共识，并形成一套有时限的目标和指标，其中包括8个目标，21项具体目标和60项测量指标，8个总体目标为：消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。以上8个目标及其相关的指标被统称为“千年发展目标”(Millennium Development Goals)，并作为2000年后全球发展议程的核心。

此后，联合国每年都发布报告，汇总评估“千年发展目标”的完成情况，随着千年发展目标设定的2015年的终点逐渐临近，国际社会一方面对这些年“千年发展目标”开展的成果和不足不断进行归纳讨论，另一方面也积极思考关于2015年后全球应如何继续推动国际合作和发展的问题。

2010年联合国大会授权启动了2015年后发展议程(Post-2015 Development Agenda)的国际进程，计划在2015年9月召开的联合国可持续发展首脑峰会上通过该议程。^[1]2012年6月于里约热内卢举行的联合国可持续发展大会(Rio 20+)上，192个成员达成共识建立国际间合作组织并制定可持续发展目标(Sustainable Development Goals, SDGs)，以作为“千年发展目标延续”^[2]，并建立可持续发展目标工作组(Open Working Group，OWG)。因此，自2010年后，联合国及其他国际组织、民间社会组织等对于2015年后发展议程的准备工作如火如荼的开展起来。

1.2 2015年后发展议程形成过程

在2010年联合国大会高级别会议上，多国政府在倡导加快“千年发展目标”进展的同时，也提出了探索2015年后的发展规划的问题。^[3]会议结束后，时任联合国秘书长潘基文着手组建工作组，负责有关2015年后发展日程的各项准备工作，并任命阿米娜·J·穆罕穆德(Amina J. Mohammed)作为其2015年后发展规划的专属顾问。^[4]2012年8月正式成立高级别小组(High Level Panels，HLP)，负责有关2015年后发展议程的准备工作，联合国官方同时发布公告要求高级别小组最迟于2013年5月底发布有关2015年后发展议程的最终成果报告。OWG和HLP成立之后，团队和其他的相关国际组织机构(如UNDP、UNICEF等)及各国政府，都为后2015的规划做了一系列的准备工作，包括近百个国家参与的国际商讨会，上千人参加的全球专题研讨会，以及全世界范围内的“我的世界调查(MY World Survey)”，共计超过740万人次参与调查。^[5]2012年6月于里约热内卢举行的联合国可持续发展大会(Rio 20+)上，192个成员达成共识，建立国际间合作组织并制定可持续发展目标(SDGs)。

2012年11月，高级别小组(HLP)在伦敦举行第一次会议，会议确定从根源上消除贫困问题。^[6]在2013年1月到2月期间，高级别小组在利比里亚的蒙罗维亚进行第二次会议，会议聚焦于经济转型，经济增长障碍，吸引投资，创造就业机会，妇女权利等问题，并且就优先解决极端贫困，确保经济发展的包容性的发展方向达成共识。在之后的2013年2月到4月期间，在全球不同地方举行专题研讨会，随着2013年4月9日挪威奥斯陆有关能源问题的专题研讨会结束，以及包括最早2012年5月份在东京的就业发展问题研讨会，有关2015年后发展议程的专题研讨会宣告全部结束，这一系列的会议聚焦于平等、健康、教育、发展与就业、环境可持续、政府管理、冲突和脆弱性、人口动态、饥荒、食品营养和安全、能源、水资源共11个问题，并针对如何将其纳入后千年发展目标进行探讨。在2013年3月，最后一次高级别小组的会议在巴厘岛举行，会议热点在如何建立健全新的全球伙伴关系。

根据国际会议、专题研讨会和网络调研的结果，2013年5月，联合国高级别名人小组在纽约发布有关2015年后发展议程的最后报告：《新的全球伙伴关系：通过可持续发展消除贫困和经济转型》(A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development)，该报告为到2030年消除极端贫困提出了一个较为通用的日程，并对可持续发展问题做了承诺。同年9月10日，联合国协商会议发布报告：《百万声音：我们希望的世界》(A Million Voices: The World We Want-a sustainable future with dignity for all)，汇集了超过百万人的观点和对于2015年后发展议程的期待。

2013年9月，潘基文就“千年发展目标”和后2015发展日程发表报告：《一个人人享有尊重的世界：加快千年发展目标进程并推进后2015发展议程制定》(A life of dignity for all: accelerating progress towards the Millennium Development Goals and advancing the United Nations development agenda beyond 2015)。在报告中，潘基文秘书长一方面总结“千年发展目标”实施的成果和不足，另一方面，提出将“千年发展目标”实施过程中所遇到的问题，结合在实施过程中新出现的挑战，作为2015年后发展议程和可持续发展目标的主要依据。^[7]

SDGs议程规模宏大，涵盖范畴极广，不仅需要各国重视与投入，更需要各国、全球国际社会的合作与共同努力，以确保其得到执行。在各项相关的协商会议和调研进行的同时，关于2015年后发展议程的“实施方法”(means of implementation)也日益受到关注。为得到世界各国的反馈，汇总各国人民对于实施2015年后发展规划的想法和建议，要求进一步得到各国领导人的配合以实施2015年后发展规划，联合国发展系统(The UN development system)设立了六个对话空间，聆听各国人民的声音。在2014年9月25日的联合国首脑会议上，这些对话讨论的部分内容汇总为报告：《2015后发展议程补充：国家和地方的机遇》(Delivering the Post-2015 Development Agenda: Opportunities at the National and Local Levels)，该报告指出，为保证2015年后发展议程的顺利实施，各国应当在实施过程中遵循以下原则：积极参与，互相包容以及各成员国之间的团结协作。^[5]

经过一系列的调研和会议，最终于2014年7月，工作组(OWG)发布成果文件(outcome document)，文件包含了可持续发展目标(SDGs)的17项总目标和169项具体目标。日前，联合国193个成员国就成果文件达成一致，这份文件于2015年9月在纽约举行的可持续发展峰会上由各国首脑通过，其目的是到2030年，实现消除贫困、促进繁荣、增加人类福祉以及保护环境的可持续发展目标。^[8]

1.3 后千年发展议程健康直接相关目标

在2012年里约热内卢的联合国可持续大会(Rio 20+)成立的开放工作组，经过近两年时间的调查、研讨，于2014年7月发布成果文件(outcome document)制订可持续发展目标(SDGs)，共包括17个总目标(表 1)，每个总目标又下设若干具体目标，共计169个具体目标。^[9-10]

2 健康领域SDGs目标与MDGs目标关系

在“千年发展目标”的8大目标中，有三个目标涉及到健康相关的问题，分别为：降低儿童死亡率，改善产妇保健，与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争。其涉及到的领域主要是妇幼保健和流行病，反映了在2000年联合国首脑会议时全球健康问题面临的主要未满足需求。而在可持续性发展目标中的17项目标中，仅目标3与健康问题直接相关，其包含13项不同的具体指标(表 2)。此外，其他目标的具体目标也有涉及健康领域，如目标2消除饥饿中提及的消除营养不良、目标4提及的儿童发展、目标5中的消除妇幼暴力、目标1中的社保制度、目标6中的安全饮水和环境卫生等。

2.1 SDGs与MDGs共同关注领域：孕产妇保健、儿童保健与部分传染病

从表 2中的具体目标可以看出，妇幼保健依旧是后2015发展议程的重点之一，在MDGs的进展过程中，活产婴儿死亡率由90‰下降到43‰，儿童死亡数目已由1990年的1 270万，下降到2015的不到600万，除大洋洲外，各地5岁以下儿童死亡率都下降了50%，甚至更多，虽然没有达到MDGs规定的下降2/3，但也取得了较大的进步，而全球孕产妇死亡率从1990年到2013年仅仅下降45%，即从380/10万下降到210/10万，不及MDGs规定的75%。^[11]结合当前妇女、新生儿和儿童依旧属于医疗卫生方面重点关注群体的现状，2015后发展议程再接再厉，继续将减少孕产妇死亡率，减少新生儿和5岁以下儿童死亡率纳入健康的具体指标中，具体为：到2030年，全球产妇死亡率降至70/10万以下，新生儿死亡率降至12/1000以下，五岁以下儿童死亡率降到20/1000以下。^[12]

在传染病方面，虽然很多国家，尤其是中低收入国家在对抗艾滋病、疟疾等传染病方面取得了较大的进步，但仍然不容乐观。2013年，全球共有210万艾滋病新感染者，相比2000年的350万下降了40%，虽然艾滋病的死亡人数也呈下降趋势，但是艾滋病仍然是撒哈拉以南非洲青少年的头号杀手，而且艾滋病的知识普及率仍然很低。^[11]在肺结核方面，虽然可预期实现MDGs所规定的目标，但是目前出现的耐多药性肺结核依旧是个难题。同时，全球在2012年新发疟疾病例仍有2.07亿。由此可见，艾滋病、疟疾等传染病依旧是后2015发展议程中需要解决的问题。

2.2 SDGs新关注的疾病：非传染性疾病、心理健康问题

非传染疾病和心理健康问题是后2015发展议程中的新增项目，从2000年MDGs的实施，非传染性疾病的问题越来越明显，而非传染性疾病(主要指心血管疾病、糖尿病、癌症和慢性呼吸系统疾病)的控制问题也得到了越来越多的关注。^[13]而在心理健康方面，中低收入国家人群的心理健康问题一直被忽视，有至少80%的人群需要却并没有得到相应的心理治疗。^[14]2012年全球超过80万人死于自杀，超过因疟疾而死亡的人数。^[15]因此，在后2015日程中，这两项问题也被作为具体目标得以实现，其中非传染性疾病方面，还设立了阶段性指标，即到2025年非传染疾病死亡率下降25%(25x25目标)。

2.3 SDGs开始重视可及性

到2014年，全球仍然有近10亿人患病未就诊或者没有得到高质量的医疗服务，还有上百万的人群通过贷款来接受医疗服务。^[16]因此，有必要在新的后2015发展议程中改变这个现状，保障全世界居民都能够得到自己负担得起的医疗保健服务，实现全民健康覆盖(UHC)。全民健康覆盖一方面是指全世界人民可以在没有过重的经济压力下得到所需的医疗保健服务，另一方面是指对不同需求的人群提供不同的卫生保健服务。^[17]2012年12月，联合国大会(UNGA)采纳了将全民健康覆盖(UHC)作为持续性发展的一个优先考虑的目标，并最终体现在2014年的“成果文件”(outcome document)上。

烟草问题也是多年来一直威胁世界人民健康的一个因素，因此，可持续发展计划明确要求各国加强对烟草的管理，有文章呼吁在2040年建立一个无烟地球(全世界仅有5%成年人吸烟)。^[18]

除此之外，伤害、卫生筹资、风险预警等问题在千年发展目标中都没有包括，而是根据咨询调研等活动总结得出，反映了在千年发展阶段全球健康方面的未满足需求以及后千年发展阶段全球对于健康发展的期盼。

3 SDGs对中国健康的启示和建议

中国作为全球的一部分，把千年发展目标融入自身发展规划，在千年发展目标的各个方面都取得了巨大进展，已经完成了减贫的目标，并且实现了饥饿人口减半、普及初级教育、消除中小学性别歧视、降低5岁以下儿童死亡率、降低孕产妇死亡率、防控结核和疟疾、提供安全饮用水和基本环卫设施八个发展指标，同时在促进充分就业和防治艾滋病等目标上也取得了重大进展。^[19]由此可见，中国在健康领域方面，取得了较好的成绩，完成了MDGs在健康领域的大部分目标。

3.1 中国在千年发展目标健康领域的挑战

中国在健康领域千年发展目标方面取得了一定的成绩，但与发达国家相比仍然存在差距，这一定程度上反映了中国人民的健康水平有待进一步改善。同时，中国在健康领域的发展中也存在一些问题，值得思考。

首先，健康水平地域发展不平衡，主要表现在东、中、西部的差异、农村与城市的差异、性别差异、不同群体之间的差异，西部健康水平低于中部和东部，农村健康水平低于城市，弱势群体如流动人口健康水平较差。以儿童死亡率为例，2012年农村与城市分别为16.2‰和5.92‰，2010年东、中、西部地区分别为9.7‰、14.8‰和21.1‰，差距巨大。^{[20, 21]}

其次，我国医疗卫生资源分布尚不合理，医疗技术人员的构成与素质也有待进一步改善和提高。2013年中央财政卫生投入增长26.4%，地方仅增长9.5%，地方财力不足将导致基层财政保障缺乏的加剧；人均卫生财政补贴东、中、西部分别为312、213和331元，明显的差距不利于实现卫生筹资的公平性。^[22]医疗卫生服务人员是提供医疗服务的主力军，改善卫生人员构成和素质对进一步提升人们的健康水平有着重要的作用。2010年，我国卫生技术人员仍然以中专和大专为主(54.3%)，提示卫生专业技术人员质量有待于进一步提高。^[23]

同时，在后千年发展阶段，我国处于经济转型的关键时期，同时面临着卫生服务需求和供给模式的改变，经济转轨过程中的卫生筹资问题，以及如何提升卫生服务体系的宏观效率等一系列新的挑战，这些问题渗透到我国卫生服务体系和国民健康水平的各层次，不容忽视。

3.2 实现健康领域SDGs的相关建议 3.2.1 贯彻落实“健康中国2030”规划纲要

2016年8月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过“健康中国2030”规划纲要，作为今后15年推进中国建设的行动纲领。在后千年发展时期，国家相关部门制定相关战略政策时，建议综合考虑我国经济社会发展水平、人口结构变化、生态环境改变等因素，一方面以“健康中国2030”为指导，结合《2030年可持续发展议程》中提出的目标3“确保健康的生活方式、促进各年龄段所有人的福祉”及其相关具体指标，同时考虑当前国内疾病负担现状和民众切实需求，制定相应的政策。并按照“健康中国2030”规划纲要，尽快修订完善有关法律法规，将有关健康指标(包括健康水平、健康公平性等)作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划，全面评估各项重大政策措施对健康及其公平性的影响，各部门联合行动，将健康融入所有经济、社会政策中，共同推动国民健康水平的提升。

3.2.2 完善卫生筹资体系，提高筹资公平性和资金使用效率

针对不同类型的服务建立完善多元化、多层次的筹资保障机制，其核心是建立公平有效的筹资机制，确保健康服务和健康结果的公平性，同时提高有限公共资金的使用效率，实现健康产出最大化。对公共卫生服务，要切实落实政府投入责任，而对于医疗服务，要逐步实现“按能力缴费、按需要享受”的目标，确保健康公平。同时也应提升管理能力，提高公共资金使用效率。

4 结语

综上，在2010年，联合国就开始对后2015年发展议程方面的问题进行了讨论，并成立相关的专家团队，联合其他国际社会组织进行了充分的调研和讨论，并多次发表公告，最终形成了现在的后2015发展议程，并发布了持续性发展目标(SDGs)，作为“千年发展目标”(MDGs)的延续。后2015发展议程将会在“千年发展目标”之后，对各国的经济社会发展，以及国际间的相互协作方面提供重要的参考依据。

而卫生保健领域依旧是后2015年发展规划的重点所在，并且体现在持续性发展目标方面。在目标指标的制定方面，一方面，考虑“千年发展目标”中的具体指标，结合其完成情况，将其部分具体目标保留并加以改进，例如降低孕妇产妇死亡率，降低新生儿和5岁以下儿童死亡率，普及生殖保健，控制艾滋病、肺结核等；另一方面，考虑到在“千年发展目标”实施过程中暴露出来的新问题，并将其纳入具体目标中，例如非传染性疾病和心理健康问题，全民健康覆盖问题，交通事故，烟草公约等。总体上，持续性发展目标相比于“千年发展目标”更为全面具体，涉及的学科范围也更广，也应将带来更大的挑战，其能否顺利实施并完成，依旧需要世界各国之间的通力合作与配合。中国作为最大的发展中国家，在千年发展阶段各项目标都取得了很大进展，在健康相关的领域也基本完成了千年发展目标的各项需求。随着中国经济水平和国际地位的提升，在后千年发展期间，中国将会在世界上扮演新的角色，一方面，结合自身国情力求完成可持续发展目标，另一方面，为全球完成后千年发展目标贡献自己的力量。