全球化使得跨越国界的健康风险剧增，这不仅需要国家层面的健康治理，更需要全球性的共同认知和共同行动。因此，全球健康越来越受到国际社会的广泛重视。过去20年间，全球健康资助额从1990年的56亿美元增长至2010年的269亿美元。^{[1, 2]}同时，全球健康参与者的角色也发生了重大转变，1990年，全球健康援助主要由联合国系统和捐助国的双边发展组织主导，而目前联合国系统的资金筹集角色弱化，回归到其应有的标准制定与技术指导角色。非政府组织(Non-governmental organization,NGO)在全球健康领域发挥着越来越重要的作用^[3]，仅通过在美国注册实施全球健康援助的NGO占比已经从1990年的13%增至2007年的25%^[1]。目前，NGO已经成为全球健康援助的重要渠道和项目实施机构。

由于其在全球健康治理中发挥的重要角色，NGO已成为欧美发达国家和联合国系统全球健康战略的重要组成部分。它们在其全球健康战略中给予NGO明确定位，即加强相互合作，来扩大其在全球健康领域的影响力。然而，我国的全球健康战略根植于政府主导的相应项目和倡议之中，对全球健康相关NGO尚无清晰定位和合作机制，不利于我国全球健康项目参与主体的多样化和NGO作用的发挥。本研究以全球健康战略比较成熟的世界卫生组织和美英两国为例，检索相关文献、报告和网站，综述它们在全球健康战略中对NGO的定位和合作，为中国全球健康战略的制定以及与NGO的合作及定位提供参考建议。

1 世界卫生组织全球健康战略对NGO的定位与合作

世卫组织是全球健康的指导和协调机构。鉴于NGO在全球健康领域发挥的重要作用，世卫组织已经加强了与NGO的合作，并制定了《世界卫生组织与非政府组织的关系准则》。^[4]随着全球健康重要性的不断提升，参与其中的非国家行为者(Non-state actor,包括NGO、私营部门实体、慈善基金会和学术机构)越来越多，世卫组织和非国家行为者的合作也变得更加重要。为指导合作、规避风险，从2014年开始，世卫组织草拟了《与非国家行为者交往的框架》^[5]，有待第六十九届世界卫生大会正式批准。该框架将取代《世界卫生组织与非政府组织的关系准则》以及关于与商业企业互动以实现卫生成果的准则。

世卫组织主要对NGO进行管理和合作，以更好地发挥其全球健康事务核心领导者的角色，但并不提供资金支持。下面将分别从世卫组织对NGO的定位、合作类型、合作关系建立过程、NGO选择策略和风险管控等方面详细介绍其管理与合作机制。

1.1 世卫组织对NGO的定位

NGO不仅影响全球健康理念，而且影响全球健康项目和政策的制定和实施。NGO与世卫组织合作在国家层面实施全球健康项目，将卫生服务扩展至边远地区及其居民，向世界各地居民倡导全球健康问题，解决敏感问题，并在世卫组织支持下更有效地筹集资金。^[6]世卫组织通过与非国家行为者的交往和合作，可以促进世卫组织政策、战略和规划的实施和广泛传播，为世卫组织贡献资源，进而促进世卫组织职能的发挥。

1.2 世卫组织与NGO的合作类型

目前，世卫组织与许多NGO之间建立了正式的合作关系。根据《与非国家行为者交往的框架》规定，世卫组织可采取以下合作形式：参与会议、资源支持、提供证据、倡导和技术合作(表 1)。

1.3 从非正式联系到正式关系的合作建立过程

世卫组织将与NGO的合作分为非正式联系、工作关系、正式关系，这三种合作之间不断深化。正式关系是世卫组织授予NGO的特权，拥有正式关系的组织可参加世卫组织理事机构会议。^[5]NGO与世卫组织建立正式关系，是一个逐步发展的过程。^{[4, 5]}首先，世卫组织与NGO的最初联系，经常采取交换信息和相互参加技术会议的非正式联系形式。其次，如果合作范围扩大为具体的联合活动，就进入通常两年的工作关系时期，通过交换信件建立工作关系。这些信件商定协作的基础，指明活动的具体细节和对口单位，估算双方可提供的资源。最后，若某一NGO的一些活动可成为该组织与世卫组织建立持续和系统交往关系的基础，世卫组织执行委员会可审查该NGO要求同世卫组织建立正式关系的申请，决定是否接纳该组织建立正式关系，并对这一地位每三年进行一次审查。

建立正式关系的条件包括：其资格或范围是国际性的，应有组织法或类似基本文件、既定的总部、理事机构、行政管理结构，并定期更新其在世卫组织非国家行为者登记簿中的条目。正式关系以双方合作计划为基础，并在世卫组织非国家行为者登记簿上公布。这些组织应按要求提供关于非国家行为者性质和活动的所有必要信息，并每年提交简明报告说明合作计划的执行进展情况。

1.4 合作项目中对NGO的选择策略

合作机会也伴随着对NGO选择的挑战，比如和哪家NGO合作、如何合作、该听取哪家NGO的意见、增强哪家NGO的能力、选择哪家NGO参与到联合项目中。世卫组织需要对所有NGO进行综合评估，选出适合的NGO进行合作，一般分为以下几步^{[7, 8]}：

首先，在世卫组织全球健康战略中给予NGO明确的定位，明确世卫组织希望NGO在其全球健康战略中发挥如下哪种角色：制定和倡导全球健康政策，为发展健康政策、体系和项目提供技术和证据，对当地卫生系统建设提供制度支持。^[8]

其次，一旦角色定位清楚，便可根据NGO章程、功能和规模选择适宜的NGO进行合作。需要了解各个NGO的章程、代表谁、由谁资助、对谁负责。截至目前，世卫组织根据这些特征共选取206家NGO建立正式合作关系，这些NGO基本代表公共利益而非公司或个别国家政府利益。

最后，了解NGO的功能、能力和服务范围。对于世卫组织参与全球健康的各个领域，无论是政策、技术或卫生体系，都需要了解NGO的主要功能和资源。NGO能提供技术、人力资源、筹资和制度资源的能力。同时，还要注意NGO服务范围(当地、国家、地区或者国际)以及它们总部位置和分支机构。

1.5 世卫组织对NGO的风险管控

与非国家行为者交往过程中，会产生潜在的风险，世卫组织通过尽职调查、风险评估和风险管理等措施进行风险管控。^[5]首先，通过尽职调查了解非国家行为者的性质。世卫组织要求每一非国家行为者提供关于其自身及其活动的所有有关资料，世卫组织据此进行尽职调查，确定其是否受私营部门实体的影响。其次，世卫组织进行风险评估，以确定伴随每次与非国家行为者的交往而带来的特定风险，并通过非国家行为者登记簿公布所有交往。第三，对双方的交往进行透明管理，世卫组织向理事机构提交有关其与非国家行为者交往的年度报告。

世卫组织的非国家行为者登记簿是其进行风险管控的工具。^[5]该登记薄用来记录和协调与非国家行为者的交往。它载有非国家行为者提供的主要标准信息，以及对世卫组织与这些行为者交往的描述。要求与世卫组织交往的非国家行为者提交关于其组织的信息，这些信息包括：名称、法律地位、目标、管理结构、主要决策机构的组成、资产、年收益和资金来源、主要相关附属机构、网页以及一个或多个与世卫组织的联络点。

2 美国全球健康战略对NGO的定位与合作

美国一直积极倡导和推动全球健康，将全球健康视为国家外交、安全和发展战略的关键部分。^[9]1997年，美国医学研究所发布《美国在全球健康上的核心利益》报告，提出美国需重新审视国家健康战略，积极投入全球健康领域，既体现人道主义关怀，也保障国家安全和维护国民健康。2009年，美国总统奥巴马宣布实施一项全球健康倡议(Global Health Initiative)，提请国会在2009—2014年间投入630亿美元用于全球疾病防治和卫生系统建设，并呼吁加大对全球健康的重视以增进美国的领导力。全球健康已经成为美国扩大影响力、巩固领导地位的重要工具。美国参与全球健康的角色是多方面的，其中一个重要角色是与NGO进行合作。

2.1 美国国家层面的NGO管理和资助机构

美国政府主要有两类部门管理全球健康事务：一类是对外援助部门，与外交政策有紧密联系，主要包括国务院和美国国际开发署(U.S. Agency for International Development,USAID)，美国政府通过国际开发署对参与美国全球健康项目的NGO进行资助。另一类是公共健康部门，主要负责疾病控制和监测，包括美国卫生与公众服务部(United States Department of Health and Human Services；HHS)。^[10]美国卫生与公众服务部设有全球健康事务办公室，在全球健康谈判和活动中代表美国政府，也参与对NGO的管理与合作。2011年，美国卫生与公众服务部提出《全球健康战略2011—2015》，重新定位美国卫生部在应对全球健康挑战中的角色和作用。^[9]

2.2 美国对NGO的定位与合作机制

美国全球健康战略将NGO视为关键合作者，让其承担全球健康项目在当地的实施任务。2014年，共计304家NGO参与美国全球健康项目，其中美国本土NGO有125家，总部在美国以外的NGO有179家。^[11-13]这些NGO主要充当美国全球健康项目在当地的执行者，另外也在全球健康领域扮演其他角色，包括宣传倡导、开展研究、教育、提高认识和筹款活动等。

NGO几乎在所有重要领域实施美国全球健康战略，包括艾滋病、妇幼健康、计划生育与生殖健康、结核病、疟疾、营养等。其中，美国全球健康对NGO的资助主要包括艾滋病、妇幼健康、计划生育与生殖健康等三大领域，并且这三个领域都有近百个NGO参与。

2.3 美国对NGO的资助策略

参与美国全球健康项目的NGO部分总部在美国，还有部分总部在美国以外但通过美国国际开发署接受美国政府资助，美国采取大力扶持本土NGO的资助策略。^{[11, 12]}2014年，美国政府全球健康总资助额达到67亿美元，其中41%的资助流向这304家NGO(图 1)。这些NGO中，美国本土NGO占机构总数的41%，却得到了88%的全球健康资助。另外，美国全球健康战略选取部分NGO进行重点资助和扶持，20家NGO共获得所有NGO资助的80%，其中17家是美国本土NGO；大多数NGO仅得到很少一部分的资助。^[11]

受美国政府资助的304家NGO中，78家提供全球支持或者关注全球范围内实施的全球健康项目，这些全球范围内的活动包括实施全球项目或者为全球项目的实施提供技术支持等；但是绝大多数NGO均参与实施特定地区或国家的项目。美国全球健康资助额中，30%用于全球范围，70%用于地区或国家项目。这些NGO在80多个国家开展全球健康项目，其中，超过一半的NGO组织和资助投向非洲地区。

美国政府依据NGO专业领域选择合适的NGO进行资助。^[11]绝大多数NGO仅在一个领域获得资助，仅有94家NGO在2个及以上领域获得资助；另外，绝大多数NGO仅接受资助在一个受援国开展项目。

3 英国全球健康战略对NGO的定位与合作

英国是最早制订和实施全球健康战略的国家之一。2008年，英国政府制定《Health is global: a UK government strategy 2008-2013》^[14]，2014年进一步推出了《Global Health Strategy: 2014-2019》^[15]，这些全球健康战略中均提出了加强与NGO的合作。其全球健康政策旨在通过支持医疗卫生方面的研究和创新，进而加强医疗卫生政策和实践，从更好的全球健康保障、安全公平的医疗卫生系统、高效的国际健康组织和自由公平的医疗卫生市场贸易四个方面推动全球健康，进而提高英国和全球人民的健康水平。^{[14, 16]}英国政府认识到全球健康在许多方面不同于传统的医疗卫生工作，因此非常注重政府与NGO的联系与合作。

3.1 英国国家层面的NGO管理和资助机构

英国采取国家政府主导模式的NGO发展形式^[17]，此外也提出了建立跨政府机制等，以加强其在全球健康领域的工作能力^{[15, 16]}。在国家层面，DFID(Department for International Development)和PHE(Public Health England)是英国政府负责全球健康事务的主要部门。在这两个部门的职责中，支持和联合NGO工作均受到关注^{[15, 16]}：DFID主要负责为各项全球健康工作提供资源支持，包括对NGO的资助；而PHE作为英国卫生部下属的执行机构，主要推动对NGO的技术支持。

3.2 英国对NGO的定位与合作机制

英国政府主要从循证政策开发与实践、宣传倡导和卫生服务提供三个方面鼓励NGO发挥作用，这与NGO本身在全球健康领域所能发挥的作用一致。^[6]首先，在循证政策开发与实践方面，英国鼓励NGO与研究机构和专家团体合作，发展、实践政府决策，并且为政策提供客观评价；在宣传倡导方面，英国支持非政府非营利性媒体在信息沟通、发现受忽视地区以及宣传全球健康方面做出贡献；最后，英国鼓励NGO根据需要直接提供医疗卫生服务。^[14]

英国主要通过全球健康援助和建立外交机制这两个方面来实现其全球健康策略^{[9, 15]}，NGO在这两方面都发挥了重要作用。首先，以2014年西非抗击Ebola的工作为例，大量英国NGO参与其中，例如ActionAid UK、International Medical Corps UK、Plan UK等。^[18]通过此类援助形式(包括直接援助和物资、经费和技术支持等)，英国在全球健康领域做出了巨大贡献。其次，利用外交政策搭建广泛合作的体系和平台，为全球健康开创新的契机^[19]。

3.3 英国对NGO的资助策略

英国政府对NGO的全球健康工作提供了大量的资金支持。2015年通过DFID向非特定区域的双边组织提供了近20亿欧元的援助(占总体DFID双边援助的1/3)，其中12.8%用于支持各类NGO和其他个人组织(不限于全球健康领域)。^[20]ActionAid UK的网站数据显示，政府是该组织第二大资金来源，提供了近1/5的组织资金：2014年该组织从政府(包括DFID和欧盟)获得了1 300万欧元。除了资金支持，英国对从事公益活动的NGO实行减免税和退税，每年减免税和退税优惠总额高达30亿英镑。在英国，NGO经过登记注册成为政府认可的公益组织，可以获得更高的公信力，从社会募集更多的慈善捐款。因此，NGO与英国政府的联系非常紧密。

获得英国政府资助的NGO类型多样，既有主要从事医疗卫生工作的组织，例如International Medical Corps UK(其主要工作覆盖了紧急救援和一些常规的医疗卫生救助)、无国界医生组织(主要为冲突、天灾、疫症的受害者以及被排拒于医疗体系以外的人群提供必需的医疗护理)，也有一些非主要从事医疗卫生工作的NGO(较多为关注人权、公平、贫困和救灾等健康相关内容的NGO，例如ActionAid UK、Plan UK、RedR UK等)。这些NGO从不同的工作角度为英国全球健康战略提供支持。

4 讨论

世卫组织作为全球健康事务的最高协调机构，需要协调各个行为主体共同努力来实现全球健康目标。其职责和性质决定了要积极主动地对NGO进行合作和管理，以促使NGO向着促进全球健康的目标前进。由于欧美发达国家是大多数国际NGO总部所在地和发源地，这些国家政府注重民主政策和民间组织，因此它们也积极主动资助NGO并开展合作。

我国的全球健康战略根植于政府主导的相应项目和倡议之中，虽与英美全球健康战略在执行层面的机制不同，但仅靠政府力量并不能满足日益增长的全球健康需求。目前我国NGO数量少、发展缓慢，几乎没有能够承担全球健康项目的NGO，这也导致我国目前并不注重与NGO的合作。但是，从全球趋势来看，NGO在全球健康领域发挥着越来越重要的作用，我国也应使全球健康项目的参与主体多样化，积极与NGO进行合作，使其成为除政府力量外全球健康领域的重要补充力量，扩大我国全球健康的影响。

世卫组织和英美两国都制定了各自的全球健康战略，并强调和规范与NGO的合作。世卫组织主要对NGO进行管理和合作，并不提供资金支持；而英美两国作为全球健康资金主要来源国，除了合作与管理NGO，还对其进行资金支持，促进NGO特别是本国NGO的发展。英美两国在国家层面有专门机构分别负责对NGO的资助和管理，世卫组织也设有专门机构负责管理NGO、管控合作风险。

但是，在对待NGO的态度上，世卫组织采取了更为谨慎的态度，特别注意风险管控。这主要是由于世卫组织与NGO没有利益关系，对其也不了解，所以与NGO的合作采取了从非正式联系到建立正式关系的过程。这可以为中国借鉴，因为我国并不像英美国家那样了解这些NGO的背景和能力。

需要注意的是，NGO在全球健康领域作用的发挥，需要政府部门拥有更有效的治理。与NGO合作在给政府带来益处的同时，也会带来风险。比如，NGO背景复杂多样，有些NGO可能是公司或者外国政府利益的代表，会与国家利益产生潜在冲突；它们也可能过度追求人权，造成与政府的关系紧张。^{[3, 21]}因此，需要引起全球健康治理者的注意，调查清楚NGO的背景、利益和能力，采取措施管控这些风险。

5 对中国的启示

NGO在全球健康治理中发挥重要角色，已成为欧美发达国家和联合国系统全球健康战略的重要组成部分。联合国可持续发展目标也提出要强化NGO作为全球健康治理合作者的角色。中国全球健康战略也应注重发挥NGO的作用，包括与国际NGO合作、努力培育本土NGO等，使其成为政府力量外重要的补充力量。具体策略包括：

首先，借鉴世卫组织的《与非国家行为者交往的框架》，制定我国全球健康战略中对NGO的管理和合作机制，包括合作类型、合作关系建立过程、NGO选择策略和风险管控等方面。将NGO纳入中国全球健康战略，给予明确定位，明确国家希望NGO在其全球健康战略中发挥什么样的角色。

其次，借鉴英美两国积极支持NGO参与全球健康战略的执行，我国政府也应在政府力量外对NGO进行管理合作与资金支持，使其成为实施全球健康项目的重要力量。在国家层面，可由相关部委中的部门分别负责对实施全球健康项目的NGO进行资助以及管理合作，比如商务部和国家卫生计生委。

第三，在与NGO进行合作过程中，可以借鉴世卫组织从非正式联系到正式关系建立这一逐步深化的合作进程，探索我国特色的NGO合作路径。首先通过信息和证据共享进行非正式联系，然后在具体的全球健康项目中联合开展活动建立工作关系，最后通过尽职调查和风险评估来选取合格的NGO建立持续性和系统化的正式合作关系。

第四，制定NGO合作清单，包括国际和本土NGO，同时设定动态调整的负面清单。根据NGO章程、资金来源和规模、透明度、功能、总部所在地及分支机构等方面，严格筛选合格的国际NGO进行合作。世卫组织已经根据这些特征选取了206家NGO建立正式合作关系，这些NGO基本代表公共利益而非公司或个别国家政府利益，可以与世卫组织建立正式关系的NGO为范围来制定我国的NGO合作清单。同时，对影响我国主权、人权问题的NGO设定负面清单，定期调整。

第五，努力培育和支持本土NGO走出去，参与中国全球健康项目的实施。在全球健康领域，美国和英国政府都特别重视发挥本国注册NGO的作用，采取大力扶持本国注册NGO的资助策略，这些策略可供中国借鉴。

第六，加强监管和审核，规避NGO可能带来的风险。鉴于NGO的复杂背景、对人权的过度追求、弱化当地卫生体系的潜在风险等原因，与NGO合作时需要加强监管，调查清楚NGO的背景，评估对当地卫生体系可能产生的冲击等，以克服潜在负面影响。