治理是各种公共的或私人的、个人的及机构共同管理其共同事务的诸多方式的总和。^[1]以此类推，卫生治理是医疗卫生领域各种公共和私人主体通过制定规则并履行职责，共同管理医疗卫生事务的方式。这些事务主要是围绕医疗卫生服务的组织提供，涉及到医疗从业人员的培养与管理、医疗机构的准入和质量管理、医疗费用的筹集与支付等。行业组织是卫生领域一支重要的社会力量，在卫生治理中发挥着越来越重要的作用。但目前我国行业组织的角色定位和职能分工还不明确，影响到了卫生治理的发展水平。本文从理论上梳理行业组织的特点、职能，结合我国卫生治理的特点，提出医疗卫生行业组织在我国卫生治理中的角色定位和职能分工。

1 医疗卫生领域行业组织的作用理论 1.1 行业组织的定义和职能

行业组织或行业协会(industrial organization/association)是行业中具有相同利益的主体，在自愿基础上，组建本行业的自律、自我管理的非营利机构。行业组织的特点是普遍的互益性、有限的公益性、自治性和中介性等。^[2]对于行业组织的职能，有研究认为行业协会存在“软”职能和“硬”职能，前者包括代表、服务、沟通、统计、研究职能，后者包括协调、监督、公正职能。^[3]也有研究认为行业组织具有三大功能：行业利益的整体代表者，行业内部秩序的协调者，行业内“准公共服务”提供者。^[4]行业自律是行业组织最重要的职能之一，是一种自发的、组织化的共同体秩序，用以对共同体内部成员进行约束、规范和管理。行业自律对内是一种对行业活动的自我规制，对外是一种市场治理手段，是对政府监管的补充或替代。^[5]有研究认为行业自律相对于政府监管成本较低、适应性和灵活性高。^[6]总的说来，行业组织的职能可以总结为自律、服务、维权、协调、沟通等几大类。

行业组织发挥作用的核心问题之一是行业组织的权力来源，它决定了行业组织行使职能的合法性。徐家良提出行业组织的权力主要来源于两个方面，即政府赋权和行业赋权(图 1)。^[2]政府赋权主要是政府以授权或委托的形式向行业协会赋权，行业组织会重点为政府提供服务，协助政府对行业的发展进行协调和管理。在这种情况下，行业协会为会员企业履行服务、代表与维护的职能较弱。行业赋权主要是会员企业委托行业组织通过组织的力量，维护合法权益，解决矛盾和冲突。表现为代表职能、维护职能和服务职能，会员企业或行业企业对行业协会有较高的依存度。

1.2 医疗卫生领域行业组织的作用

与其他行业相比，医疗卫生行业具有一定的特殊性，尤其需要行业组织在治理中发挥重要作用，主要表现在以下几个方面：首先，生命及健康的特殊重要性。医疗卫生行业直接关系人的生命健康，对于“性命攸关”的医疗卫生行业进行治理，必须体现对生命的尊重和对健康的重视，治理的中心应放在保证医疗卫生服务的安全和质量，对从业者的准入条件及执业能力进行严格把关。第二，医疗行业的专业复杂性。现代医学发展至今已经形成一门复杂专业性技术活动，非专业人士很难准确地把握医疗活动。因此，对医疗卫生行业的治理应尊重其专业性，给予行业自律的空间，避免来自行业外的过度行政化干预。^[7]第三，医患双方的信息不对称性。由于医疗行业的专业技术性非常强，医患双方的信息不对称非常严重。如果医疗行业从业者未能很好的履行其社会责任，需方往往难以发现。因此，医疗行业是对职业道德要求最高的行业之一，医疗行业的从业者必须遵守严格的道德规范。第四，医学知识的快速发展与更新。由于疾病的不断发展变化，以及对于生命健康的研究进展和治疗手段不断更新，要求医疗卫生行业的从业者不断学习，才能保证其治疗技术达到社会的要求。因此，医疗卫生行业治理需要建立维系从业人员专业性的机制。

医疗卫生行业的特点决定了行业组织在卫生治理中的作用至关重要。行业组织是行业自律的实施主体，行业自律比非专业的行政监管更能保证医疗服务质量。^[8]行业自律通过制定行业守则和标准，能够规范医务人员行为，改进医疗机构管理，从而提高医疗服务质量；同时，通过树立行业正气，倡导诚信服务，能够提高医务人员的职业道德和人文素养。另外，行业组织在建立维系从业人员专业性机制、促进专业发展等方面都有其独特的优势。国际经验表明，世界各国医疗卫生领域行业组织在行业自律、行业发展等方面发挥着重要作用。

2 行业组织在我国卫生治理中的角色定位

我国的行业组织主要是从20世纪80年代伴随经济转型和政府职能转变而兴起建立的。其中，许多行业组织是在政府的推动和指导下组建的，是政府机构改革中的过渡性安排。在医疗卫生领域，如1992年成立的中国有害生物防制协会、全国卫生产业企业管理协会，1993年成立的中国医药生物技术协会等。另有部分行业组织是随着行业发展和演化需要而产生的。如中国医师协会是根据1999年《中华人民共和国执业医师法》依法成立的。中国医院协会由中华医院管理学会更名而来，是由各级各类医疗机构自愿组成的行业组织。

目前，我国政府对行业组织实施双重管理，如医疗卫生领域行业组织需接受民政部作为登记管理机关和国家卫生计生委作为业务主管部门的双重管理，且具有科技社团属性的卫生行业组织，还要接受中国科学技术协会的业务指导与监督(如中华医学会)。行业组织在运行机制上主要参照事业单位管理，在人事分配方面，虽然没有编制，但是薪酬标准基本参照事业单位确定，不允许行业组织根据自身收支情况确定人员待遇水平；在财务管理方面，也要求行业组织参照机关事业单位进行财务管理，并对其进行审计。因此，我国的行业组织在管理方式和开展工作时带有比较浓厚的行政色彩，即所谓的“二政府”。政府往往将行业组织视为其延伸机构，将一些技术性、事务性工作交由行业组织承担，强调行业组织对政府管理的辅助性。进入21世纪，从中央到地方都经历了一场以市场化运作为主要内容的转型改革：大力推进政社分开，人员、资产、财务与政府机关“三脱钩”，建立规范的社团法人治理结构，实行民主办会，努力为会员服务等。医疗卫生领域行业组织在实施行业自律、维护行业利益、提供公共服务、促进学术交流与合作等方面发挥着越来越重要的作用。但是改革任重道远，卫生行业组织的独立性和自主权仍然有限，阻碍了其职能充分有效地发挥。

国际经验表明，不同治理模式的国家，其行业组织的角色定位不同，医疗卫生领域行业组织作用的发挥要与本国的卫生治理模式相适应。^[9]美国学者William P.Moran从治理主体的角度将各国的卫生治理模式分为政府主导型、社团主导型和市场主导型，分别以英国、德国和美国为代表。^[10]以政府为主导的国家(如英国)，政府在卫生治理中发挥主导作用，通过行政手段控制公共卫生资源，行业组织隶属于政府或与政府部门保持密切联系, 行使部分政府职能。以社团为主导的国家(如德国)，一些法定行业组织在卫生治理中发挥着主导作用。以市场为主导的国家(如美国)，私营医疗机构和医生在卫生治理中发挥着主导作用，自发形成的行业组织(医学会、医院协会等)行使着配置卫生资源、培养从业人员以及传播利用医学信息等方面的重要职能。就目前我国卫生治理与行业组织的现状而言，多数行业组织缺乏独立性，是政府行政管理的延伸；政府也不可能实现一步到位还权于社会，行业组织尚无法以平等对话者的身份与政府部门合作、沟通。我国现阶段卫生治理的模式应是一种政府主导下的合作治理模式，即政府在医疗卫生制度安排和选择上发挥主导作用, 主要负责医疗卫生行业的宏观调控；行业组织发挥桥梁纽带作用, 对行业进行中观管理。在这种治理模式下，行业组织应兼具政府行业管理职能的代理者、行业自律的实施主体以及医疗卫生行业利益的代表者三重角色。行业组织既承接政府的行业管理职能，又作为自治主体发挥行业自律作用，同时代表行业利益，服务本行业并维护本行业的权益(图 2)。

3 行业组织在我国卫生治理中的职能分析

我国医疗卫生领域行业组织在政府的委托下发挥了行业服务和管理作用，如调查研究、信息交流、学术促进、技术咨询、教育培训、标准制定等，对政府职能起到了一定的补充作用，促进了行业的规范和发展；随着行业组织自身的发展，其代表行业进行自律、维权、参政等的意识增强，发挥了行业代言人的作用。但由于缺乏来自政府和行业的双向赋权，在开展行业自律、代表行业进行维权方面都没有发挥足够的作用。应结合我国卫生治理的特点和行业组织的角色定位，对行业组织的职能进行合理的定位，使行业组织作用得到充分发挥。

3.1 卫生治理框架

借鉴Allsop和Mulcahy的理论，本文以医疗卫生行业为对象，将卫生治理划分为五个主要方面：资格及准入、安全及质量保证、价格及支付补偿、内外部协调、行业发展(图 3)。^[10] “资格及准入”主要是指对于医疗卫生从业人员(包括医师、护士等)的资格认证/再认证、医疗卫生机构的市场准入以及对于医务人员的继续教育和专业培训。“安全及质量保证”主要是对医疗产品及服务的安全和质量制定标准规范，并进行监督检查，对违规行为进行惩戒，或通过教育、引导和激励等手段，促进行业提高质量。“价格及支付补偿”涉及到医疗服务价格的制定，医保对医疗服务的支付方式以及医务人员薪酬标准的制定等。“协调及沟通”主要是处理医疗卫生行业内部成员之间、本行业与其他上下游行业、行业与政府、行业与社会之间的关系。“行业发展”主要是进行医疗卫生行业数据统计、编制发展规划、加强医学学术交流、开展能力培训等。

3.2 行业组织在我国卫生治理中的职能分析

根据上文建立的关于卫生治理的框架和行业组织在卫生治理中的角色定位，分析行业组织在我国卫生治理中的具体职能。总体而言，应强化行业组织在行业资格认证及准入方面的行业管理职能、在质量及安全保证方面的行业自律职能，在价格及支付补偿、协调及沟通、行业发展等方面，应作为行业利益的代表发挥更多协调、维权、服务的职能。表 1总结了在卫生治理的五个方面，行业组织所应发挥的作用和主要的赋权方式。

3.2.1 资格认证及准入

根据《执业医师法》，医师资格由政府部门及其所属的事业单位负责组织考试并给予资格认证，行业组织在其中主要发挥考前培训、技术支持等作用。随着政府职能的精简，以及医师协会等职业组织的发展，未来应允许行业组织在资格认证方面发挥更大作用。政府主要负责标准的制定和资格证书的颁发，可以将资格考试的具体事务下放给医师协会等行业组织，政府进行必要的监管。随着行业组织的专业化程度不断提高，政府可逐渐将住院医师规范化培训、医学继续教育等医务人员职业发展项目的标准制定、管理等权力转移给行业组织。在医疗机构准入方面，建议政府将医疗机构(包括医院和社区卫生服务机构)设置审批的初审委托给相关行业组织。初审包括根据医疗机构设置规划和基本标准，对医疗机构的功能、规模、床位、设备、人员资质等进行核准，并出具是否同意审批设立的建议。政府参考行业组织的初审意见，视情况决定是否进行复审并做出准入与否的审批。

3.2.2 安全及质量保证

行业自律应该成为医疗卫生领域行业组织的核心职能。在我国现行体制下，行业组织发挥自律作用事实上是接受政府和行业双重赋权，为了提升行业的质量水平而进行的活动。一是制定医疗服务技术标准和指南，对行业进行指导和约束。目前，一些新的服务项目都需要制定标准和规范，例如社区慢病管理规范、全科医生诊疗规范、远程医疗诊疗规范、互联网医疗诊疗规范、医养结合服务规范、医疗信息平台标准等，都需要这些领域的行业组织发挥积极作用，制定相关的规范和标准，提高行业的规范水平，也为未来成为国家标准奠定基础。二是对医疗服务质量进行监督、评价及奖惩，提高行业的安全和质量水平。通过行检、行评等方式发挥行业组织的监督作用，并将检查评价结果向社会公布，提高其影响力。三是提高医疗从业者的职业道德和专业素养。制定本行业从业人员的职业守则，通过典型示范、正面激励和负面惩戒等加强守则的约束力。目前，医师协会、护士协会等行业组织在行业中的影响力有限，其制定的职业守则还未得到广泛认可。需要加强行业组织的影响力，使其制定的规范能够成为医务人员普遍认可、自觉遵守的职业守则。

3.2.3 价格及支付补偿

涉及到医疗服务价格的制定，随着医改的深化，医院的自主权不断增加，医疗服务市场的定价将允许市场机制发挥更大作用。社会医疗保险作为医疗服务的主要支付者，将通过与医疗服务机构之间谈判的方式来确定服务价格和补偿比例。在这一趋势下，医疗卫生机构要增强自身谈判能力，需组织起来，通过行业协会与医保部门进行协商谈判。医务人员的职业组织应在形成符合医疗行业特点的薪酬标准过程中充分发挥协商和建议作用。

3.2.4 沟通及协调

行业组织在协调行业内部和行业与外部之间的关系方面发挥着重要作用，维护行业的合理利益。加强行业内部医疗机构之间的沟通，通过推进成员间对话、谅解，化解行业内部的矛盾，建立共同的基础，形成相应对策，最大限度地维护整体利益；代表行业协调本行业与上下游行业、行业与政府、行业与社会之间的关系。在医疗卫生行业，医患关系的协调是重要方面。各级医师协会、护士协会等行业组织应协助会员建立预防及化解医患纠纷的机制，在必要的情况下为会员提供法律支持和经济援助等。

3.2.5 行业发展

医疗的专业技术性决定了学术交流是行业发展的重要组成部分。医疗卫生行业组织应积极发挥促进学术交流的作用，通过举办学术会议、出版学术期刊等促进行业知识的更新和水平的提高；积极开展医疗行业从业者的培训，提高其专业技术水平。此外，在深化医改的过程中，应发挥行业精英集聚的优势，对政府有关行业的公共政策和发展规划提供咨询和建议；进行行业各类数据统计，编制发布行业营运现状及发展趋势等指导性文件等。

4 讨论与建议

综上所述，我国卫生治理的特点是政府主导下的合作治理模式，行业组织在卫生治理中的角色应是政府行业管理职能的代理者、行业自律的实施主体以及医疗卫生行业利益的代表者。应强化行业组织在行业资格认证及准入方面的行业管理职能、在质量及安全保证方面的行业自律职能，在价格及支付补偿、协调及沟通、行业发展等方面，应作为行业利益的代表发挥更多协调、维权、服务的职能。为此建议：

第一，政府应根据行业组织的角色和职能定位对其进行赋权并加强监管。卫生及相关部门应针对行业组织的职能范围、行使方式、权责关系等，制定详细的清单目录。需要经过法律授权的，要通过法定程序，在法律法规的制定或修订中进行体现。需要行政授权的，也要通过部门规章、文件等形式，确定授权依据，将职能按程序移交行业组织承担。在授权的同时应制定相应的监管措施和问责机制，确保行业组织履行相关职能。而对于不能很好履行职能的行业组织，要依法依规采取收回职能、限期整改等措施。健全行业组织退出机制，对职能不清、业务开展不正常、不适应经济社会发展的行业组织依法予以注销。

第二，改革行业组织管理体制，促进行业组织与政府脱钩，通过政府购买服务等机制支持行业组织发展。按照2015年7月中办国办出台的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的部署，理顺行政隶属关系、经济关系，权限职责与行政主管部门分开，使其真正成为具有独立行使行业自律管理权限的非营利性中介组织。贯彻政府“购买服务”的理念，由行业组织承担的对行业管理发挥作用的工作，政府当给予专项经费支持，可考虑建立和完善“医疗卫生领域行业组织专项扶持基金”。卫生行政部门应出台向行业组织购买服务的相关政策细则。

第三，行业组织要不断提高其专业性和自身能力，完善内部治理机制。行业组织要按照建立现代社会组织要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。加强行业组织人才队伍建设，参照现代企业制度的用人办法，建立人力资源的激励机制和内部约束机制。对现有工作人员进行培训，不断提高工作人员业务能力。建立行业协会商会信用承诺制度，完善行业协会商会的信用记录，使行业组织能够健康发展，不断提高我国的卫生治理水平。