援外卫生人力资源开发合作主要指通过多边或双边渠道, 采用培训、学位学历教育、人员交流等形式，传播先进的发展理念和医疗技术，以帮助其他发展中国家培养医疗卫生人才, 促进医疗卫生事业发展。1953年起，中国便开始实施人力资源开发合作项目，接收来自朝鲜、越南、阿尔巴尼亚等国的实习生来华学习，内容涉及农林、水利、医疗卫生等20多个领域。目前中国卫生人力资源开发合作主要形式有来华培训班、学位学历教育、援外医疗队、“走出去”培训项目、青年志愿者项目及其他形式的人员交流项目。卫生人力资源开发合作意味着资金、物资、人力和技术等方面的综合转移和输出，与其他援助方式相辅相成，一直以来被认为是增强受援国卫生事业能力建设最直接、有效的途径之一。^[1-2]本文对援外卫生人力资源开发的管理机制、主要形式、存在的问题及挑战进行梳理总结，结合对受援国人才培养的需求分析，提出创新卫生人力资源开发合作的建议。

1 资料与方法 1.1 资料来源

本研究的资料主要来源于文献资料检索、知情人访谈和现场调查。(1) 文献资料主要包括商务部、教育部、国家卫生计生委等相关政府机构网站援外培训相关的政策文件、新闻报道，知网、万方等学术期刊公开发表的援外卫生人力资源开发相关学术文章及资料，以及世界卫生组织、世界医学院校名录等机构网站有关非洲地区卫生人力资源现状、医学教育能力等方面的研究报告、数据资料。(2) 知情人访谈根据重点访谈内容设计访谈提纲，通过面对面、邮件、电话等形式，对国家卫生计生委等主管部门、江苏省寄生虫病防治研究所等卫生援外培训实施机构、受援国培训学员代表、援外医疗队员代表等利益相关者进行访谈。(3) 现场调查方面，课题组于2014—2015年间实地走访广东、湖南、江苏等省卫生计生委、部分卫生援外培训实施机构，深入了解当地卫生援外培训的师资力量、硬件设施及开展情况，收集相关数据资料。

1.2 资料分析方法

定量资料由课题组成员录入Microsoft Excel 2010，采用描述性分析，呈现援外培训的人员数量、培训形式及内容分布等。定性资料由访谈人员对访谈录音进行转录、整理和编码，对观点进行提炼。

2 援外卫生人力资源开发合作管理机制

商务部作为国家对外援助的归口管理和总体协调机构，负责在援外资金和项目支持下，通过双边渠道在华举办各领域政府官员中短期研修、学历学位教育、专业技术培训以及其他人员交流项目的统一管理。商务部国际商务官员研修学院作为其直属培训机构，自1998年以来，负责全国援外培训具体管理、协调和实施。国家卫生计生委作为卫生领域的业务主管部门，主要承担部分卫生官员和技术人员的培训班组织协调工作。教育部负责根据中国政府与外国政府或国际组织达成的协议或计划对外提供中国政府奖学金，并委托国家留学基金管理委员会具体负责享受中国政府奖学金来华留学的外国籍学生的招生及日常事务的管理工作。2008年商务部联合外交部、财政部、中联部、国防部、教育部、科技部、公安部、国土资源部、信息产业部、农业部、卫生部12部委建立了“援外人力资源开发合作联系机制”，并于2011年2月升级为部际协调机制，以密切部委间不同领域援外培训的协作。^[3-4]

驻外使(领)馆主要负责人员遴选和推荐工作。培训项目方面，每年驻外使(领)馆经商机构会向所驻国家通报针对该国的培训计划，办理对外邀请、资格审查和遴选学员，并及时向商务部国际商务官员研修学院反馈，根据研修学院的要求，办理学员录取手续。然后协助国内相关部门为来华学员订购往返国际机票，并负责培训项目实施过程中相关事宜的处置，项目评估和学员回国后反馈信息收集及后续跟踪。报名时间和招生办法由驻外使(领)馆或派遣国驻中国大使馆与派遣国有关留学生派遣部门商定，招生时间一般为1月初至4月底，招收专业包括理学、工学、医学等学科在内的300多个专业。国家留学基金管理委员会在对申请人的申请材料进行审核后，根据申请人的条件并参照本人志愿将申请材料转送到教育部指定的高等学校里，由高等学校决定是否录取(图 1)。

在政策文件方面，商务部出台《对外援助管理办法(试行)》、《商务部对外援助培训项目实施管理工作手册(2010年8月修订版)》，对驻外使(领)馆经商机构的职责、项目实施主体职责及工作要求、财务管理及费用结算等内容进行规范，以提高培训质量和效果。^[5-6]

3 卫生人力资源开发合作的主要形式及特点 3.1 短期来华培训是主要形式，有助于知识普及和交流，但对能力提高效果有限

目前来华培训班是最主要的人力资源开发合作形式，主要包括官员研修班和技术培训班。官员研修班邀请受援国政府部门处级以上官员来华参加培训，以增进受援国政府官员对中国医疗卫生事业发展和实践的初步了解和认识。官员研修班的时间一般为10~21天，形式包括讲座、研讨、参观考察等。技术培训班邀请受援国各类专业技术和科研人员参加的短期培训项目，以提高卫生技术人员的专业能力，形式包括课堂讲课、现场实习等，培训时间一般为15~60天。据统计，2015年国内有13家机构承办卫生领域双、多边来华培训项目72个，培训学员人数接近1 700人次(表 1)。其中技术人员培训班约占80%，官员研修班约占15%，硕士项目5%，培训的内容涵盖公共卫生与传染病防治(疟疾、艾滋病、结核病、血吸虫病、丝虫病等)、临床常见病防治、卫生事业管理(卫生体制、医院管理、农村卫生)、传统医药(针灸推拿、保健技术)、妇幼卫生等领域，其中公共卫生、临床技术和卫生管理为主题的培训占全部培训的60%以上。培训学员多来自亚非拉等发展中国家，以非洲学员人数最多，占来华培训人数一半以上，亚洲学员约占30%。^[7-10]短期培训时间较短，通过集中授课交流和实地参观考察，有助于学员尤其是政府官员对中国医疗卫生事业发展水平和实践有初步的认识和了解。但是技术人员来华培训班，目前尚未与援建医院、抗疟中心及援外医疗队所在医院的带教培养有效衔接。

3.2 学历学位教育比重尚小，将成为精英人才培养的重要渠道

援外学位学历教育主要包括由奖学金资助的来华留学及在职学历教育项目。目前资助发展中国家的学生、教师、学者到中国大学学习或开展研究的奖学金主要有中国政府奖学金、商务部MOFCOM奖学金、长城奖学金等，可攻读的项目有本科生、硕士研究生、博士研究生、普通进修生和高级进修生，时间一般为1~7年。中山大学、上海交通大学、广州中医药大学、四川大学、华中科技大学、天津医科大学、山东大学等高校是接受海外医学留学生的主要力量(表 2)。

近年来，国家对中国政府奖学金投入力度不断加大，结构不断优化。2010年以来中国政府奖学金年增幅保持在11%以上，2016年共有183个国家的49 022名学生接受中国政府奖学金资助来华学习，其中硕、博研究生比例高达69%。同时，医学、工科、理科学生数量增长明显，同比增幅超过15%，学习中医学的外国留学生占全部来华医学留学生的30%左右。此外，教育部联合商务部、外交部等大力推广面向发展中国家的卫生高端人才培养项目、“一带一路”专门人才培养项目，清华大学、南方医科大学等一批国内高校纷纷开设国际公共卫生硕士项目，招收发展中国家的卫生官员、疾病防治专业人员及医疗服务机构的管理者等，立足复合型公共卫生管理人才培养，将专业领域逐渐从临床救治转向疾病防控，成为未来援外精英人才培养的重要渠道。^[11-13]相较于其他培养模式，学位学历教育更受受援国医务工作者的青睐，因其学历学位证明有助于其回国后的职业发展，获得晋升或加薪。同时，这些来华留学生具有中国情结，在未来的技术合作和卫生外交中，中国可以获得“留学红利”。

3.3 援外医疗队的带教培训与技术合作的作用日益突显

派遣援外医疗队作为技术专家力量的输出，是中国对外卫生人力资源合作的重要渠道之一。从1963年中国向阿尔及利亚派遣第一支医疗队以来, 截至2013年6月中国累计向66个国家和地区派遣过援外医疗队，累计派出医务人员2.3万人次。为受援国医务人员提供技术培训是援外医疗队的工作职责之一。援外医疗队员在受援国工作期间，在医疗点开展培训带教，“手把手”教授当地人医疗卫生技术，同时通过日常工作中与当地医务人员的配合，逐步让当地医务人员熟悉并掌握相应的医疗技术。此外，援外医疗队也会应受援方的要求，在医疗点或当地其他医疗机构开展讲座培训。近年来，部分援外医疗队依托国内派员医院技术资源和优势, 为受援国引进心脏外科、肿瘤摘除、断肢再植、微创医学等高精尖医学临床技术，积极拓展与受援医院的对口专科技术合作，联合培训临床专科性人才，如广东省人民医院心血管研究所由第二批中国援加纳医疗队队长带队，先后两次赴加纳开展“爱心行”手术活动，对加纳本地医护人员培训，手把手教学，使当地医院心内科医生逐步具备独立手术能力，培训效果显著。^[14]

3.4 短期人员交流项目促进沟通和合作

短期交流项目是指中国政府应发展中国家要求，在卫生领域同发展中国家进行短期的人员交流互访，时间及人数根据双方协议决定。中国政府负担中方人员在交流项目中产生的所有费用，同时根据协议规定承担部分受援国交流人员的费用，如差旅费、食宿费等，如各省市卫生计生委、疾病预防控制中心或医院邀请发展中国家卫生官员和医疗机构负责人来华参观、考察、学习，以加强中国和发展中国家在技术交流、人才培养、联合办医等方面的合作。此外还有在华举办的各类医学领域学术会议、论坛等，与发展中国家分享最新技术与成果，是兼顾学术交流和技能培训的新方式。此项目意义在于双方相互了解对方国家在某一领域的发展现状及趋势，寻找合作契机。

3.5 “走出去”培训步伐加快

近年来中国“走出去”步伐加快，开展了形式多样的合作活动。2003年起，中国通过政府与民间渠道积极开展“光明行”白内障复明活动，通过集中手术、临床教学、观摩及学术讲座等形式，帮助其他发展中国家免费治疗眼病患者，并留下药品和器械，受到当地政府和居民的热烈欢迎。公共卫生领域，中国与科摩罗启动青蒿素复方快速控制疟疾合作项目，江苏省寄生虫病研究所在柬埔寨建立“中柬热带病防治和研究合作中心”及“援助桑给巴尔血吸虫病防治项目”，中国疾病预防控制中心寄生虫病预防控制所在坦桑尼亚建立“中英坦桑尼亚疟疾防治试点项目”等，通过组织专家到发展中国家开展讲座、技术培训和现场工作指导等，不仅提高了当地公共卫生人员的疾病防控技术，也探索与英国、世界卫生组织等国家或国际组织开展三方合作的路径。2013年西非国家爆发埃博拉疫情后，中国先后派遣约1 200名军、地医疗卫生人员在埃博拉疫区现场开展实验室检测、埃博拉出血热病例留观和诊治，提供公共卫生师资培训，开创了中国公共卫生领域援外行动的先河。^[15]

3.6 派遣志愿者逐渐增加

向发展中国家派遣青年志愿者项目，是中国践行“南南合作”的重要举措之一。早在2002年，共青团中央、商务部和中国青年志愿者协会联合发起“中国青年志愿者海外服务计划”，向老挝派遣5名青年志愿者，开展包括医疗卫生在内的多方面服务，通过举办各类讲座，进行内科、外科、中医科等专业查房、示范手术等活动，向受援国卫生人员传授医疗卫生技术。2002—2014年，中国向亚非拉22个国家共派遣超过600名海外青年志愿者，其中向非洲国际派遣的志愿者人数达到69%。根据服务领域出现的频率，医疗卫生领域的志愿者服务占比达到16%。^[16]

4 存在的问题 4.1 缺少战略性人力资源开发合作规划

援外人力资源开发合作虽然已走过60年历程，但缺乏系统性、可持续性的合作规划，现有的人力资源培训多是在中非合作论坛等会议机制形成的成果文件、行动计划推动下形成和实施，缺乏整体性和延续性，缺乏系统思考和战略规划布局，没有从加强受援国卫生体系的角度思考卫生人力资源培养。此外，现有的人力资源开发合作由多部门管辖，培训学员、奖学金资助对象由驻外使(领)馆推荐，在涉及跨部门协作活动中，部委间、培训机构间、高校间缺乏沟通衔接和统筹安排，影响整体援外效果。

4.2 人才培养模式与受援国需求契合度有待提高

现有的援外卫生培训项目课程内容设置过于简单，授课形式过于单一，不够灵活，培训内容缺乏创新性、专业性和针对性，历年的培训项目内容重复性较高，没有与学员专业背景、后续职业发展以及受援国的实际需求有效契合，难以激发受援国学员的学习兴趣。其次，由于学员来自发展程度不同的国家，文化水平参差不齐，学员对知识的需求不同，工作专业领域不尽相同，有时还会出现选派的学员对所开展培训的内容不了解，而真正需要接受培训的人却没能参加，严重影响培训的质量和效果。

4.3 人才培养模式与其他卫生援外形式结合度有待提升

卫生人力资源的培训是对外援助的有机组成部分，其目的是提高受援国卫生人员的各项临床专业技能和知识水平，为受援国培养卫生人力资源的同时，为我国援建医院、抗疟中心、捐助医疗物资和设备等项目的后续运转提供专业人才储备。然而现有的培训项目和学位学历教育等并没有完全与其他的援助形式有机结合，甚至培训效果不达标，导致部分援建医院、抗疟中心出现无法交接、无人运营的局面，捐赠的仪器设备出现闲置浪费的现象。

4.4 评估体系不完善，后续跟踪力度不够

完善的评估机制包括培训前、培训中和培训后的评估。我国的援外培训项目在实施过程中，没有和学员进行充分的沟通交流，咨询学员的意见，进而合理调整课程；在培训结束后，回访工作落实不到位，没有实行真正意义上的跟踪, 更没有从反应、学习、行为和结果四个去评估培训是否有利于学员个人能力的提高和在医疗领域的发展，为后续的人力资源培训的课程设置提供参考。评估体系不健全，援外培训计划缺乏创新，不利于我国与受援国的合作和发展。

5 欠发达国家卫生人力现状及对卫生人才培养的需求 5.1 欠发达国家卫生人力现状

(1) 卫生人力资源匮乏。撒哈拉以南非洲46个国家的疾病负担占全球疾病负担的24%，但拥有的医务人员数量仅为世界的3%；其中36个国家每万人医生数低于8(远低于世界最低标准23)，非洲国家卫生人力资源至少还有82万的缺口。^[17]

(2) 地域分布不均且流动性较大。几乎所有的发展中国家均面临卫生人力资源集中在首都及大城市，农村和偏远地区基层卫生人员短缺的困境。塞内加尔首都达喀尔地区人口仅占全国的23%，却拥有全国60%的医生。西非加纳全国69%的医生分布在阿克拉和库玛西这两大中心城市。此外，由于国家财政投入不足，公立医院医务人员工资拖欠现象普遍，缺乏工作激励，再加上冲突战乱、贫困和职业发展需要等原因，大量医务人员流向当地大城市的高端医院甚至国外。^[18]

(3) 专科和公共卫生人员短缺严重。心内科、重症医学科、肿瘤科、影像科、麻醉等专科医生最为紧缺。同时，能够开展疾病预防控制、妇幼卫生、卫生应急、卫生政策的专业公共卫生人才和科研人员较少，埃博拉疫情发生国塞拉利昂、几内亚每万人口拥有的环境和公共卫生人员数仅为0.001~0.01, 超过一半的非洲国家运用卫生政策研究能力严重不足。^[19]

(4) 医学教育与人才供应能力欠缺。非洲54个国家仅拥有203所医学院校，其中相当一部分是欧美及日本援建或合办的学校。这些院校每年仅能培养约6 000名医生和26 000名护士、助产士，远无法满足本地医护人员的需求缺口。同时，医学院校国别分布严重不均，尼日利亚、埃及等国均拥有超过20所医学院校，而几内亚、佛得角等国则没有任何医学院校。同时，可供医学毕业生实习的教学医院、具有带教资格的导师和教学仪器设备十分紧缺，导致医学生临床操作能力和操作规范欠佳，同一医疗机构中的医护人员水平参差不齐。^[20]

5.2 发展中国家对卫生人才培养的需求

发展中国家对卫生人才培养培训的需求可以归纳为以下三种类型：一是培养培训可以熟练掌握医学新技术和能够诊治疑难杂症的专科卫生人才；二是经规范化培训后，能在基层承担传染病防控和母婴保健、常见多发病诊疗和转诊、患者康复和慢性病管理等服务的卫生技术人员；三是精通医院管理、卫生政策的卫生管理与研究人才。

6 对创新卫生人力资源开发合作的建议

2015年中国和联合国共同举办的南南合作圆桌会议上，中国领导人宣布未来5年将向发展中国家提供12万来华培训项目和15万奖学金名额，为发展中国家培养50万名专业技术人员。同年10月第二届中非部长级卫生合作发展会议通过的《开普敦宣言》与中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出的中非“十大合作计划”均提出：支持20所中国三级医院与非洲开展对口技术合作，提升非洲国家临床专科医疗水平；继续向非洲国家公共卫生专业技术人员提供在非或在中国学习进修的奖学金及培训课程。人力资源开发合作将是未来五年中国与发展中国家开展南南卫生合作的重点领域。

应对和解决发展中国家卫生人力资源匮乏、医疗资源分布不均、医学教育能力薄弱等问题，需要从发展中国家对卫生人力开发合作的需求及未来规划入手，统筹兼顾其他援助模式，着重为受援国培养基层卫生人才、专科型技术人才及复合型管理人才，完善援外培训管理信息系统和监督评价机制，加强卫生人才培养培训的国际师资储备，才能更好地为推动发展中国家实现2030健康可持续发展目标提供人力支撑。

6.1 立足受援国的需求，结合中国实践，制定对外卫生人力资源开发合作规划

首先，坚持南南卫生合作和“教育树人”的理念，本着“合作共赢、共同发展”的理念，在充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利基础上，制定符合当地短期和长期卫生发展需求的合作规划；其次，结合中国在促进实现全民健康覆盖、提高基层医疗卫生服务能力、完善公共卫生体系、利用国际援助力量等方面积累的经验教训，推广中国制度与模式，促进受援国制度建设和能力发展；第三，坚持医学与公共卫生并举，发展“精英”式培养模式，在进一步加大对公共卫生人才培养力度基础上，实施有针对性的“精英式培养”模式，使其回国后，成为该领域的领军人才，继续培养带教本国其他人员，将培养效果最大化；第四，重视基层卫生人才培养，根据受援国当地基层医疗机构的实际需求，筛选凝练出一批容易被医务人员掌握、费用低廉的适宜技术，开发成为多语种的培训指南及教材，挑选国内有实力、经验丰富的教学医院或医学院校师资赴当地开展培训和现场教学，为发展中国家快速培养一批中青年临床技术骨干；第五，注重师资队伍建设，设立卫生援外专家库，为国内潜在的援外培训师资提供包括受援国的国情、文化、卫生体系和医学教育模式、咨询和沟通交流技巧、语言等内容的再培训，同时还要提升中国师资现场开展培训的能力。

6.2 统筹兼顾，促进卫生人才培养、培训与其他援助形式的有机结合

卫生人力的培养应该服务于新时期我国卫生援外模式，与其他的援助形式紧密衔接，发挥“软援助”对援建“100家医疗卫生机构”、“100个妇幼工程”及其他医疗卫生技术合作援助的支撑，将“请进来”与“走出去”相结合，积极探索创新人才培养方式方法，对培训的主题领域和培训对象进行调整，选拔并资助在我国援建医疗机构工作的当地医务人员来中国进行中长期进修，“走出去”开展现场带教和短期培训项目，增加政府奖学金的项目数量，以更加契合其他卫生援外项目的人才培养需求，促进受援国卫生服务能力的提高，同时增进当地医务人员对中国卫生体系发展的认识和了解。

6.3 开发援外培训管理信息系统，完善监督评价制度

应建立援外人力资源培训管理信息系统，全面掌握对外人力资源开发合作的全口径信息，利于培训的实施、管理及后续评价追踪机制。多年来来华参加援外培训的学员和留学生是中国卫生外交的宝贵资源，建议利用现代多媒体通讯手段，以及通过使馆和援外医疗队组织联谊活动，了解和跟踪来华培训进修及学习的各国卫生人才回国后的工作情况，发挥其推介中国卫生人力资源开发合作项目的示范作用，扩大影响力。

此外，建议进一步完善援外培训的监督评价制度。可引入第三方和卫生专业技术机构对各类培训项目的效果开展综合评估，包括对培训项目的需求锚定、对象遴选、课程设计、实践环节、师资能力、时间安排、知识能力提升等方面的契合性、相关性、适用性、实用性等效果和后勤保障安排的满意度等方面及时发现不足并改进，提高培训效果和质量，逐步实现由“过程管理”向“结果管理”的模式转变。

6.4 加强与受援国的沟通，促进中国医学学位学历及培训项目获得当地认可

在部分发展中国家的医学执业认证体系中，较多青睐和依从欧美的学历学位教育模式及执业准入体系。随着中国为发展中国家培养越来越多的卫生人才，包括学历学位教育和各种短期进修培训，扩大中国医学教育和在职教育获得更多发展中国家的认可，显得更加迫切。如学历学位的认可、学分认证等。这需要教育部、国家卫生计生委、商务部和外交部等多部委的协调努力，以增强中国卫生人才培养培训的吸引力和含金量，也有助于学成归国人才更好地服务于当地的医疗卫生事业发展。

6.5 加强对发展中国家医学教育机构的援助

从长远来看，向发展中国家的医学教育事业及卫生职业培训体系提供援助，促进其国内医学教育自身的发展，提升本地培养人才的能力，是开展人力资源开发合作的终极目标。未来可考虑对部分发展中国家的医学院校进行教学大楼、教学设备等升级改造，并捐赠教材、教学仪器和教学模型。同时，通过援外医疗队派出省份的医学院校与受援国医学院校结成的友好合作学校，开展对口帮扶、学术交流及科研等活动，帮助这些院校开展能力建设活动。