1 引言

老龄化问题日益成为影响我国经济发展和社会稳定的重要难题，根据国家统计局数据，2010—2020年我国65岁及以上人口从8 193万增至1.9亿人，占总人口比例从8.91%增至13.50%。如此大规模和快速度的老龄化，与之相伴的是庞大的长期护理需求。国家卫健委数据显示，2020年我国失能、半失能人员已超4 000万，预计2050年将接近1亿人，面对如此庞大的失能人口，当前我国社会保障体系远无法满足不断增长的长期护理需求。2016年，人力资源社会保障部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发〔2016〕80号)，标志着国家层面开始推进全民护理保险制度建设与发展。2020年，国家医保局和财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》(医保发〔2020〕37号)进一步扩大了长期护理保险(以下简称“长护险”)的试点范围，党的二十大报告明确提出“建立长期护理保险制度”，可见长护险是我国未来应对老龄化问题和完善社会保障体系建设的重要举措。

目前国内关于长护险的研究主要分为四大主题：一是探讨我国建立长护险制度的必要性和重要性，认为建立长护险能够产生养老服务、医疗领域、经济增长以及减贫、人口政策等方面的一系列重大经济和社会效益。^[1-3]二是我国长护险的模式选择和制度设计研究。有学者提出建立社会保险和商业保险相结合的制度设想，依托于已有的基本医疗保险体系，采取过渡型和渐进式的长期护理策略^[4-7]，亦有学者提出政府引导并委托专业机构运营长护险^[8]，对我国长护险的模式选择和制度设计进行了保险性质、筹资模式和责任分担等方面的构思。三是借鉴总结国外长护险制度的经验研究。有学者认为日本实行全民社保模式具有筹资可持续、资金给付条件可控以及服务体系优质便捷的优势，美国市场主导模式的商业护理保险具有多层次、多类型、政府主导托底、公私合作等优势，德国实行社会互助与商业化风险转移方式相结合的双轨运行模式，在融资、受益条款、成本控制、质量保证等多个方面拥有良好而精密的制度设计。^[9-11]上述国际经验对于我国长护险发展具有一定参考价值，但对于政策的具体实施效果和实践困境缺乏深入探讨。四是根据我国长护险试点城市中的实践问题提出相应建议。不少学者以单一或多个试点城市为例发现长护险筹资过度依赖医保基金、筹资总体水平不高且地区差异大、人才供给不足和制度衔接不尽合理等问题，提出建立以社会保险为主的护理保障体系、扩大参保人群覆盖面、统一筹资标准、逐步实现独立筹资、加强监管等建议。^[12-15]关于长护险政策的评价，目前总体研究较为匮乏，仅有部分学者从政策工具、定性比较分析的角度对其进行评价。^[16-17]

总体而言，当前国内学者对长护险政策的研究仍存在以下不足：首先，方法层面，当前对于我国长护险政策的研究多采用定性研究方法，缺乏科学的定量评价。其次，对象层面，现有研究虽然围绕长护险试点政策实践效果总结了问题并提出一些建议，但缺乏对长护险政策质量的研究。最后，内容层面，现有研究大多聚焦政策执行、实施等过程环节，鲜有文献从政策制定角度对长护险政策进行量化评价。本研究从共同富裕的角度运用政策文本分析法对我国2016—2022年中央和第一批试点省份省级政府出台的长护险政策进行量化评价，致力于探究我国长护险政策的现存问题和优化路径，以期为新一轮长护险政策制定与优化提供理论参考和实践依据。

2 长期护理保险政策量化评价设计 2.1 研究设计

研究结合共同富裕背景采用PMC指数模型构建长护险政策综合评价体系，对2016—2022年中央和第一批试点省份省级政府出台的长护险政策进行量化评价以检验政策实施效果，致力于促进长护险配套政策的不断完善，助力共同富裕实现。研究框架(图 1)是基于共同富裕背景下的PMC指数模型的量化评价，具体包括：变量选取和参数识别、构建多投入产出表、计算PMC指数和绘制PMC曲线图。

2.2 变量选取与参数识别

将政策文本进行格式转化，过滤掉对研究无意义的关键词，通过关键词提取和语义网络分析，并借助ROSTCM6.0软件中的Net Draw工具绘制长护险政策的社会网络图谱(图 2)。长护险政策社会网络图谱的高频主题词由节点表示，以网络形式连接，并以箭头指向反映出主题词间的关系，节点连接数越多，表明该节点的中心性越强。根据图谱中的关键词及其关系，可将长护险政策内容分为五个部分：失能评估、资金筹集、服务提供、待遇支付、规范管理。失能评估是确定长护险服务对象及其享受待遇的基础，资金筹集和管理是保障制度运营的基本条件，服务提供是长护险制度设计的重要考量，待遇支付和规范管理涉及长护险支付的条件、范围、对象、标准、结算的方式、流程以及定点护理机构、协议管理、服务项目管理、人员管理、信息系统管理和监督考核等多个方面，是长护险政策实施的制度保障。

长护险和共同富裕的关系可以从两方面理解，一方面，长护险体现了以人民为中心的共享发展理念，通过推进优质护理和养老服务，促进基本公共服务体系完善，让不同地区、城乡之间的人民共享改革发展成果，使失能对象不因地区和户籍等差异而被排除在服务范围之外，通过费用补偿机制减轻失能家庭的经济负担，提升失能家庭的抗风险能力，避免其陷入失能返贫的困境。另一方面，长护险是我国经济高质量发展的福利制度设计，通过构建长护险基金池进一步促进我国金融市场的完善，同时制度本身能够促进服务机构培育和护理人员培训，这些专业机构、人才、项目和资金的嵌入在政府、市场与社会互动中带动护理市场的繁荣，推动护理产业的发展，创造大量的就业服务岗位，为实现共同富裕提供了物质基础。^[18]参照国内外学者相关变量的确立，研究选取了9个一级变量和42个二级变量(表 1)，二级变量评价标准借鉴张永安等相关学者研究^[19-21]，首先由长护险政策领域相关专家进行多次讨论，确定评价标准；其次，由两位具有长护险政策研究经验的研究人员进行预评价，并采用Kappa系数和评价一致百分比度量两位用户评价的一致性，结果显示超95%的赋值评价通过一致性检验，表明该评价标准信度较高；最后，由两位研究人员独立进行赋值判断，结果均通过一致性检验。

2.3 多投入产出表建立

多投入产出表是计算长护险政策PMC指数的数据分析框架(表 2)，研究基于表 2中9个一级变量的基础，每个一级变量又包含若干个二级变量，赋予二级变量相同的权重，对变量采取二进制形式的处理，当政策符合变量条件时，值设定为1；若不符合，则为0。

2.4 PMC指数计算

长护险政策PMC指数的计算遵循以下步骤：首先将研究所构建的9个一级变量和42个二级变量放入多投入产出表中；其次，通过文本分析对二级变量进行二进制赋值，见公式(1)和(2)；再次，通过对二级变量指数求和得出所对应一级变量数值，见公式(3)；最后，将9个一级变量数值加总计算待考察政策PMC指数，见公式(4)^[22]。

(1)

(2)

(3)

(4)

式(4)中i为一级变量，i= 1，2，3，…n，j为二级变量。

为凸显政策在多维坐标体系中的不足，探寻长护险政策的优化路径，研究引入政策凹陷指数，计算详见式(5)，PMC指数和政策凹陷指数的评价标准见表 3。

(5)

2.5 PMC曲面图绘制

PMC曲面图是由PMC指数一级变量具体数值转化的3*3矩阵，由曲面图可以更清楚立体地呈现政策的短板和不足，并通过二级指标确定政策进一步优化路径，PMC曲面的计算见式(6)。

(6)

3 长期护理保险政策评价的实证分析 3.1 政策对象选取

研究对象选取2016—2022年中央、第一批试点地区省级部门的政策文件，为保证政策文本的研究效力，本研究所采取的政策文本均为省级及以上的规范性文件。政策文本选择遵循以下步骤：首先，以“长期护理保险”和“长护险”为关键词在CNKI文献检索的“政府文本”模块中进行检索；其次在北大法宝数据库进行补充检索；最后在国务院及其下属各部门和地方政府官方网站进行搜索，力求做到2016—2022年我国第一批试点城市长护险政策的全覆盖。为提高文章研究的可信度，本文筛选并剔除了弱相关的政策文本，如名单通告、重复政策、人员公示、项目采购、提案答复、行业协会等，最终筛选出具有分析价值的政策文本共36份(表 4)。^[23-24]

3.2 PMC指数操作

首先，对表 1的二级变量进行二进制赋值，形成长护险单项政策的多投入产出表^①；其次，根据公式(3)、(4)和(5)，分别计算各项政策的PMC指数和政策凹陷指数，并依据表 3，对每项政策进行不同等级的评价划分，具体结果见表 5；最后，根据PMC指数构建不同等级的长护险政策PMC曲面图(图 3~图 7)。^[25-26]其中，纵坐标表示PMC指标的具体数值，平面坐标分别对应X₁-X₉的不同维度。

①由于篇幅原因不再进行展示，若有需求可自行联系本文作者。

据表 5可知，2016—2022年我国36项长护险政策中优秀级政策1项、良好级政策21项、可接受级政策11项、不良级政策3项。总体上看，近年来国家和地方出台的长护险相关政策绝大部分能够促进长护险制度的建立和完善，起到了积极的正向作用，但不同等级政策的存在以及同一等级政策中不同维度的高低也反映出政策中仍存在一些问题需要进一步完善。

3.2.1 均值分析

由表 5可知，36项长护险政策的PMC指数均值为6.16，政策评级为良好，政策凹陷指数为3.84，达到可接受凹陷水平。整体来看，X₁的PMC指数均值为0.85，整体分数较高，表明长护险政策具有较好的预测、建议、反馈、监督、描述和导向作用；X₂的PMC指数均值为0.72，表明政策时效大多是长期，为实现共同富裕的实现提供政策上的连续性；X₃的PMC指数均值为0.33，表明当前长护险政策级别相对较低，缺乏法律法规、行政法规和部门规章的支持，而相较于德国和日本等已经建立起相应长护险法律体系的国家，我国的长护险的法律法规支持体系还相对薄弱；X₄的PMC指数均值为0.81，数值虽然较高，但我国仍有较多城市参保对象未覆盖城乡居民医保参保群体，通过进一步研究发现试点地区农村覆盖率相对较低，长护险发展城乡不平衡问题日益突出，一定程度上阻碍了共同富裕实现；X₅的PMC指数均值为0.63，政策客体中大多涉及政府、公众、社区、医院专业护理机构的几个主体，从多主体的角度为长护险制度建设提供政策、资金和服务等基本发展需要，促进长护险制度的稳步推进，但政策中各主体之间缺乏深度互动和合作，尚未形成网络化合作体系；X₆的PMC指数均值为0.72，政策在失能评估和资金筹集等方面均有一定涉及，但在筹资方面仍然过度依赖医保基金和财政补贴，个人缴费责任体现不明显，制度细节方面也仍然需要进一步细化；X₇的PMC指数均值为0.57，表明政策中关于财政投入、人才培养、信息支持和监督考核的内容相对不足，尤其是政策中较少涉及农村地区长护险能力建设，农村专业护理服务机构及专业护理人员等资源匮乏，不利于共同富裕下长护险制度的均衡发展；X₈、X₉的PMC指数均值分别为0.70和0.83，表明政策体现出了规范引导和制度完善的部分，基本上依据充分和目标明确，但研究也发现宏观设计和鼓励激励措施较少，在规划详实和细则完善上还需要继续努力。

3.2.2 不同等级长护险政策分析

1项优秀级政策为P₈，其PMC指数均为8.40，凹陷指数为1.60，达到低凹陷水平，排名36项政策中的第1位，表明其在长护险政策的各个领域具有明显回应，且功能全面，短板较少，能够有效促进长护险制度的完善。变量相较于其他变量数值较低，表明未来应进一步提升长护险政策的级别效力，发挥多部门协同合作的优势。进一步分析，P₈政策文件内容全面充实，目标任务明确，对于长护险的各个环节如参保对象、筹资渠道、待遇支付、管理服务等有着较为详细的规定，符合实际情况，同时对于政策之间的衔接、工作机制和政策宣传有着明晰规定，值得一提的是在参保对象方面对于灵活就业人群和困难群体也有相应的政策，可见政策覆盖具有广泛性。

21项良好级政策的PMC指数在6.04~7.95之间，政策凹陷指数最高为3.96，最低为2.05，表明总体上政策质量较好。通过分析各个维度变量，X₁—X₉变量的PMC均值分别为0.97、0.74、0.37、0.90、0.71、0.79、0.69、0.79和0.89，结合图 5可知，除了数值较低的X₃变量外，X₇变量的值未超过0.70，在曲面图中表现为轻度凹陷，这也是未来政策优化的方向，长护险需要多渠道筹资以扩充基金来源，促进我国金融市场的完善，同时加强护理服务机构培育和护理人员培训，通过专业机构、人才、项目和资金嵌入规范科学的运行网络，盘活各类资源，有效促进护理服务资源供给的专业化能力。21项良好级政策中有4项是国家部委出台的政策，包含人社部、医保局、财政部等出台的长护险试点和扩大试点的指导意见以及后续为规范失能评估出台的失能等级评估标准，剩余的文件均是在中央文件的规划指导下出台的，对长护险各个方面进行了较全面的探讨和回应，为地方政策的出台指明了方向。目前中央长护险政策多是部门规章，缺少法律和行政法规的保障，政策效力有待进一步提升，未来良好级政策的优化方向主要在于提升政策发布效力、优化政策客体的针对性、丰富政策功能并且充分发挥政策的激励保障作用。

11项可接受级政策的PMC指数在4.91~5.99之间，表明总体上政策质量是可接受的。通过分析各个维度变量，X₁—X₉变量PMC均值分别为0.69、0.63、0.29、0.82、0.56、0.71、0.39、0.59和0.80，结合图 6可知，X₃、X₅和X₇变量在曲面图中凹陷程度较为严重，表明这些变量及其二级变量所代表的政策内外部特征需要进一步补足，X₃是政策发文级别和政策发文部分，属于政策外部特征，未来应进一步调整政策外部特征，促进其效力级别更高；X₅和X₇是政策作用对象和政策激励约束的具体功能，由图 6曲面图的凹陷程度表明这些长护险政策需要进一步发挥激励性工具的作用，大力培育护理服务产业，增加护理机构数量，创造就业服务岗位，填补护理服务和人才培养方面的不足，促进护理市场的繁荣，补足农村长护险能力短板，促进长护险朝着共同富裕的方向前进。

3项不良级政策分别为P₅、P₁₃、P₂₆，其PMC指数分别为3.06、2.98和2.98，为不可接受的水平，政策凹陷指数分别为6.94、7.02和7.02，亦达到不可接受的凹陷水平。其中，P₅和P₂₆分别为转发中央文件的工作文件和延长试点的工作文件，政策没有实质性具体内容，故PMC指数较低；P₁₃为长护险缴费的工作文件，仅对个人缴费作出规定，故PMC指数在各个变量维度比较低。

4 结论与建议

本文基于共同富裕的视角，基于PMC指数模型采用政策文本量化方法构建长期护理保险政策综合评价体系，对2016—2022年中央和第一批试点地区省级政府出台的36项长护险政策进行量化评价。研究发现，总体上看国家和地方出台的相关政策能够促进长护险制度的建立和完善，但目前相关法律支持体系仍不完善，政策效力不足；资金筹集方面，医保基金依赖程度较高，个人缴费责任仍需进一步提升，筹资分担比例不尽合理；同时长护险覆盖面不足，农村地区基本公共服务体系不完善等因素阻碍了制度发展，具体表现为专业护理机构缺乏和专业护理人员不足等，未来应在长期护理保险政策评估、资金可持续发展和农村地区长期护理能力建设等方面进一步探索，以构建高质量发展的长护险制度。

4.1 加强长护险政策顶层设计，尽快出台相应法律法规，完善地方长护险政策实施细则

当前我国中央层面出台的政策较少，缺乏统一的顶层设计，地方政府在试点时具有较高的灵活性，试点实践也反映出各地政策试点具有较大的差异性，不利于长护险制度日后的统一管理，未来应着力建立可操作性强的全国性长期护理保险实施方案，尽早出台国家层面的规范文件，从多方面完善长护险制度设计。目前，全国49个城市开展试点，各地探索总结了不同的实践经验为出台全国统一的长护险政策奠定基础，未来应发挥顶层设计的重要作用，建立一套制度统一、筹资合理、内容规范、城乡统筹的全国长护险政策法规体系，地方政府应根据中央出台的政策不断完善政策体系规范和实施细则，以筹资机制和服务优化为发力点，大力发展长护险服务市场，不断优化制度细节设计，提升政策效力和可执行性，规范制度运行，并逐步实现全国标准统一。

4.2 发挥激励型政策工具作用，促进长护险市场发展，满足群众多样化长期护理需求

应发挥激励型政策工具如服务外包、推广宣传、社会参与、领导推动、基础设施和人才供给的作用，积极将专业护理机构引入长护险政策实践，开展医养结合模式的探索，促进长期护理服务产业发展。相关部门应加大政策宣传力度，提供舆论的正向引导，调动参保人的积极性和主动性，同时引导社会力量、社会组织和社会资本有序进入长护险市场，给予其多方面优惠政策，并建立激励和约束机制以促进长护险的可持续发展。政府部门应该发挥指挥、协调、督导、激励和整合作用，加大基础设施投入，完善长护险从业人员培养机制，促进长护险可持续发展，充分发挥“互联网+”和大数据在长护险服务中的重要作用，做到精准化和智慧化护理。

4.3 促进长护险基金筹资多元化，建立完善基金监管机制，提升可持续发展能力

收入方面，应发挥市场作用，广泛扩大资金筹集来源，通过个人、政府补贴、慈善机构等渠道进行资金筹集，尤其应注重个人的缴费筹资责任，积极进行长护险基金的合理投资，做到风险可控的情况下扩大长护险资金池；支出方面，应合理做好长护险基金的收支预算，严格实行以收定支，做到基金略有结余，同时建立完善长护险的基金监管机制，严厉打击骗保等违法行为，以保障基金用到实处，提升可持续发展能力。

4.4 促进参保对象覆盖城乡居民医保参保群体，推进农村长护险服务能力体系建设

应以共同富裕为导向，扩大长护险的覆盖面，逐步实现城乡全覆盖，在农村地区开展长护险的政策宣传，让更多农村居民了解、认同并逐步参与长护险，同时进一步结合乡村振兴战略，完善农村地区的医疗保障和护理基础设施，促进农村地区医养结合的开展与探索，尽可能让更多的地区和人口受益。此外，政府应出台更多针对农村地区的长护险能力建设财政补贴政策，积极探索建立专业护理服务机构，提升护理服务能力。同时，引导专业机构服务向农村社区和家庭延伸，鼓励更多慈善组织和农村地区的部分人员参与到长护险领域中，为农村地区提供更多就业机会和岗位，促进乡村乡风建设的同时亦有助于促进共同富裕。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。