随着人工智能大数据时代的技术优势与中医药原创优势深度融合进程加快^[1]，以及中医药科技创新研究国际竞争愈加激烈^[2]，提升中医药科技创新水平成为适应时代发展的客观要求，也是推进中医药高质量发展的关键举措。中医药科技创新是利用现代科学技术，结合中医药学理论和实践，进行新技术、新药物的研发和应用，不仅是中医药实现转型升级的关键所在^[3]，更是推动中医药现代化发展的强劲动力。与此同时，中医药科技创新作为传承创新的重要一环，为其发展提供了有力支持。国家高度重视中医药传承创新和科技创新能力提升，将其列入国家发展战略^[4]，并制定了一系列的行动准则，为中医药科技工作的纵向发展和横向联系提供战略指引^[5]。然而，我国中医药科技创新发展仍面临创新能力缺乏、科研团队建设薄弱、科技成果转化率低等障碍。^[1]

中医药科技创新发展离不开政策的落实。对现有政策的分析有助于理清中医药科技创新建设的侧重点和不足，推进相关工作的开展。现有关于中医药科技创新的研究主要集中在科技平台建设^[6]、人才科技创新能力提升^[7]、科技创新效率评价^[8]等方面，从政策体系视角分析我国中医药创新政策的研究较少，且现有关于中医药创新政策的研究主要聚焦在传承创新领域^[9]，缺乏对中医药科技创新政策内容的综合分析。

政策工具作为政府进行社会治理的有效途径^[10]，其结构及运用是否合理对于能否实现政策目标起到关键作用^[11]，已被广泛应用于医药卫生领域政策的研究中^[12-13]。因此，有必要探索我国中医药科技创新政策工具运用的合理性，推动政策结果与政策目标的一致性。本研究从政策工具视角出发，结合中医药科技创新政策目标构建二维分析框架，分析我国中医药科技创新政策的内在结构特征，探讨侧重点及存在的问题，并提出优化建议，为进一步完善政策体系、全方位促进中医药科技创新发展提供参考。

1 资料与方法 1.1 资料来源

2007年出台的《中医药创新发展规划纲要(2006—2020年)》，为我国目前可获取的有关中医药科技创新的最早的纲领性文件。因此，本研究的分析对象是2007—2023年间国家层面发布的涉及中医药科技创新的政策文件。

本研究以“中医药”“科技创新”“协同创新”等为关键词，选取国务院、国家卫生健康委、国家医疗保障局、国家中医药管理局等相关部委网站，以及国家法律法规数据库、北大法宝数据库等，检索国家中医药科技创新的意见、通知、纲要、规划等政策文件，时间为2007年1月11日—2023年2月28日，筛选原则如下：(1)政策内容与中医药、中医药科技创新密切相关，排除政策内容重复或缺乏实质性内容的文件^[14]；(2)发文机构限定为国务院及其各部委；(3)发文类型选取可体现国家意志的规划、意见、通知、法律法规等政策性文件。经检索与筛选，最终纳入文件27份(表 1)。

1.2 研究方法

本研究运用内容分析法，对政策工具进行分析与比较，利用Excel2019软件对纳入政策文件按照“政策序号—章/条—节—内容”进行编码，进一步根据政策工具分类，构建分析框架对编码结果进行统计分析(表 2)。

2 政策工具理论分析框架 2.1 X维度：政策工具维度

本研究使用Rothwell和Zegvold提出的供给型、环境型和需求型三大基本政策工具分类法^[15]，构成X轴维度，该分类方法在医疗卫生领域应用广泛^[16]。本研究中具体政策工具分类及释义见表 3。

2.2 Y维度：政策目标维度

中医药科技创新政策的制定除考虑基本政策工具的使用外，还应考虑中医药科技创新目标内部具备的规律和特征。X维度的三种类型未涵盖科技政策的内部特征，政策目标是政策制定与执行的预期结果，规定着政策工具的使用目的，因此，本研究提出Y维度用于分析政策目标，包括推动中医药科技创新和成果转化、推动中西医结合发展、促进中医药传播和应用、理论创新研究、中医药精华传承和利用、提高中医药疾病防治能力、促进中药质量提升和产业发展、加强新药创制与产品研发、强化关键技术装备研发、创新基地平台建设10项内容。

2.3 中医药科技创新政策二维分析框架

基于X维度(政策工具维度)和Y维度(政策目标维度)的综合分析，构建中医药科技创新政策的二维分析框架(图 1)。

3 中医药科技创新政策的二维分析结果 3.1 X维度：政策工具维度的使用情况

27份政策文件共编码196条(表 4)。总体来看，我国中医药科技创新政策对多种政策工具进行综合使用，但三类基本政策工具的使用占比具有明显的偏向性。供给型政策工具的使用占比最高(48.98%)，其次是环境型政策工具(39.29%)，需求型政策工具使用最少(11.73%)。

具体来看，各政策工具内部结构也存在较大的差异。供给型政策工具中，技术研究占比最多(38.54%)，科技奖励和财政投入政策工具使用较少(1.04%)。公共服务和技术指导政策工具缺失。环境型政策工具中，策略性措施使用最多(25.97%)，考核与监督较为缺乏(1.30%)，投资合作政策工具缺失。需求型政策工具中组织协同占比最高(43.48%)，服务外包使用较少(4.35%)，政府采购政策工具缺失。

3.2 Y维度：政策目标维度的使用情况

中医药科技创新相关政策中，有186条编码涉及发展目标，并非所有这些编码都与政策目标维度直接相关。因此，在政策目标维度中，删除了与含义明显不相关的编码，导致对应编码的数量少于总编码数。

政府对推动中医药科技创新和成果转化较为关注(29.03%)；其次为提高中医药疾病防治能力和促进中药质量提升和产业发展(13.44%)，推动中西医结合发展提及最少(1.08%)(表 5)。

3.3 政策工具和政策目标的二维交叉分析

政策工具和政策目标两个维度间的交叉分布如表 6所示。在推动中医药科技发展与成果转化和加强新药创制和与产品研发目标中，环境型政策工具占比最高(分别为62.96%和45.00%)；在促进中医药传播和应用目标中，需求型政策工具提及次数占比最高(58.33%)；其余政策目标中，供给型政策工具在数量和比例上均占主导地位。在政策工具视角下，环境型政策基本集中在推动中医药科技创新和成果转化(49.32%)上，需求型政策和供给型政策在政策目标的使用上较为均衡。

4 讨论 4.1 中医药科技创新政策工具存在结构性失衡，内部子工具使用悬殊

政策工具的使用中，供给型政策工具使用频率最高，环境型政策工具使用较为适中，需求型政策工具相对缺乏。

环境型政策工具存在结构失衡问题。首先，策略性措施使用频率最高，一方面表明政府通过具体的策略指导中医药科技创新政策的落实^[17]，营造良好的发展环境。另一方面，策略性措施较为宽泛笼统，缺乏对微观层面具体措施、细则的规定，可能会影响相关政策的落地和推行的持续性。^[18]其次，“评估评价”与“标准规范”政策工具占比较高。其中，评估评价针对我国中医药成果评价标准不足、成果分类指标体系不健全的现状^[19]，主要涉及科技成果评价的改革完善与创新。政府在政策层面注重中医药科研成果与技术标准规范体系的构建，可能与我国中医药标准与现代中医行业发展的要求差距较大有关。在环境型政策工具中，“宣传推广”政策工具的使用可以在短时间内发挥作用，其应用不足可能导致公众对该中医药科技创新的认识水平不足，社会支持缺乏，相关政策落地难度增加。“考核与监督”类强制性工具的使用频率偏低，可能会导致监管漏洞，进一步阻碍科技创新的发展。

供给型政策工具使用频率最高，充分说明政府重视对创新人才、科技信息等要素的供给。然而，内部激励性政策措施较少，且政策内容较为笼统和宽泛。例如，加大对中医药科技经费投入，协调用好农业、林业、生态、扶贫、外贸、产业发展等有关项目资金，缺乏支持力度与操作细则等具体落实办法。由于科技活动投资大、周期长、风险高^[20]，以及我国中药新药研发和注册审批存在瓶颈^[21]，财政投入成为我国中医药科技创新政策改革的重点领域；技术指导的缺失会导致中医药科研方向偏离实际需求，造成资源浪费，科研效率下降。

需求型政策工具短缺，拉力作用受限，可能与我国目前需求型政策工具缺乏使用条件有关。^[22]同时，内部存在子工具使用不均衡的问题。首先，组织协同占比最高，但基数依然较小。产学研协同创新应用力度不足可能影响相关合作项目的资源调配及科研成果转化效果^[23]，需要在政策方面加以细化和规范。其次，试点示范和服务外包鲜有涉及，可能导致市场开放程度不足，专业支持缺乏，中医药科技创新空间受限。

4.2 中医药科技创新政策目标覆盖较为广泛，但分布差异性显著

总体而言，不同层面的政策目标均有涉及，但分布不均衡。其中，推动中医药科技创新和成果转化占比最高，表明政府积极发挥宏观调控职能，在发展战略和产业规划等方面推动中医药科技创新体系建设和科技成果转化，但仍存在操作性配套文件不全和解读不足，地方和各级机构参照执行受限的问题。同时，推动中西医结合发展(1.08%)和理论创新研究(4.84%)的目标鲜有涉及，中西医结合内涵不断丰富，存在保障制度不健全、创新能力不足等困境，此外，近代西方医学快速发展，加之新技术和新理论的不断涌现，对进一步发展中医药理论的科学内涵带来了新的挑战和机遇^[24]，逐步把政策重点转移到理论创新研究上成为发展趋势。

4.3 政策目标内部的政策工具使用失衡

由于政策目标侧重点各异，实现路径不尽相同，故其内部政策工具的使用不均。交叉分析结果显示，针对不同政策目标的政策工具使用存在失衡现象。

在推动中医药科技创新和成果转化层面，政策工具大多集中在环境型的策略性措施、保障措施和评估评价方面。中医药科技成果转化的落实与应用缺乏供给型政策工具的配套支持，相应财政投入、机构设施、科技信息管理系统建设等服务缺失，导致目标有效性体现不佳。此外，在创新基地平台建设政策目标下，环境型和需求型政策工具占比较低，创新平台建设过程中政策工具使用不协调，缺乏通过科技资源共享、典型地区平台建设试点示范、对外交流合作等形式整合科技资源，提供动力支持。

5 建议 5.1 统筹中医药科技创新政策工具使用的均衡性，优化政策工具内部结构

首先，政府部门应当建立长效、稳定的中医药科技创新投入机制，在科技重大专项、重点研发计划中扩大中医药研究布局，细化落实资金额度及相应管理办法，加强监管资金使用。同时，进一步完善多级别、多层次的科技奖励制度：适时扩大涵盖专利和知识产权、国际合作等的奖励范围与数额，提高科研工作者的积极性。在技术指导方面，制定涵盖从实验室研究到临床试验各环节包括药材采集、药物炮制、药效评估等的详细技术指南，并通过平台实现相关技术指导标准和案例的共享，解决信息“孤岛”现象。^[25]

其次，适当减少对环境型政策工具的依赖，进一步优化调整其内部结构。第一，加大对宣传推广的重视，通过宣贯会、公共媒体等加大对中医药科技创新政策及科普宣传，并积极回应社会关切问题，提高群众对中医药科技信息的接受度；进一步宣传和吸引高层次政策研究者，确保政策实施得到更广泛的支持和参与。^[5]第二，在考核与监督方面，政府应明确规定中医药科技创新有关资金投入和绩效评估的主体，进一步建立健全政策实施监测部门、监测方法、监测结果等的公示制度。明确中医药科技创新工作的考核重点，制定专项考核方案，并将考核结果与绩效工资相挂钩。

最后，重点完善需求型政策工具中关于试点示范、服务外包的内容。打造一批“头部”模范机构和区域^[11]，并在管理机制和服务模式方面给予先行先试的试点权。同时完善第三方服务体系建设，在开展中医药政策法规、注册标准及国际市场研究的基础上，集中国内有实力的科研机构和企业，组建专业化的中医药科研外包基地^[26]，为境内外机构提供成果评估、中介经济等科技服务，推动中医药服务贸易高质量创新发展。

5.2 完善政策目标结构，充分发挥各政策目标间的协同效应

第一，完善中医药科技成果转化的顶层设计，加强各管理系统间的沟通与合作，进一步建立健全科研项目合作和退出、利益共享机制，消除成果转化的“最后一公里”。

第二，从教学、科研、临床各环节全面提升中医药理论创新能力。一是推进“教育、科技、人才”三位一体协同融合发展，完善培育不同类型研究人才的政策支持，保障中医药理论创新研究的人才供给。二是加强中医药理论研究数据库建设，汇总古今中医典籍、临床案例等信息，为研究提供便捷的资源。三是注重理论学习与临床实践相结合，建立中医药多层级研究中心，加强基础理论、诊疗规律及作用机制研究。

第三，中西医结合在新时代下的科技创新路径需深入挖掘。一方面要加快推进大数据在驱动中西医结合医疗领域的中长期发展战略，促进中西医结合精准诊疗智能化发展；一方面要借鉴砷剂治疗白血病、中西医治疗骨折研究等成功经验，通过研究平台积极开展重大疑难杂症的中西医结合理论与临床研究^[24], 促进医疗资源有效整合和医疗技术优势互补。

5.3 推动政策工具在中医药科技创新政策目标上的动态组合运用

将三类政策工具均衡运用到政策目标中，充分发挥其效力。首先，在推动中医药科技创新和成果转化层面，从供给型工具方面拓宽渠道，设立用于项目研发、生产、市场推广等方面的科技成果转化专项资金，搭建多形式的中医药科技成果转化基地平台，加强数字化科研管理系统建设等。其次，在创新基地平台建设政策目标下，充分彰显环境型和需求型政策工具的重要性，通过建立跨机构协作联合创新平台，进行资源整合；并与国外中医药研究机构共建联合研究中心，整合国际研究力量，推动中医药创新平台建设。总体而言，在中医药科技创新政策不断完善的过程中，要始终坚持国家高位牵头，协调国家卫生健康委、国家中医药管理局、科技部等部门，在《“十四五”中医药发展规划》的总体原则和思路下，进一步理顺现有政策目标与政策工具的匹配关系，加快推进整体布局合理、层级定位清晰、主体责任明确、管理机制健全的中医药科技创新体系的构建。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。