在社会经济快速发展、人口老龄化以及生活方式转变的背景下，我国经历着疾病谱的重大变迁，慢性非传染性疾病已成为主要的健康威胁与疾病经济负担。《中国居民营养与慢性病状况报告》与《全国第六次卫生服务统计调查专题报告》显示，我国慢性病发病率与死亡率仍呈上升趋势，2019年我国居民因慢性病导致的死亡占总死亡的88.5%^[1]，重大慢性病疾病经济负担占全国疾病经济负担超90%^[2]。

面对慢性病的严峻形势，我们亟需转变以治疗为核心的服务模式，作为应对慢性病挑战的顶层设计，慢性病健康政策需前瞻性地引领慢性病管理的全周期发展。《中国防治慢性病中长期规划(2017—2025年)》中就已明确指出提供系统连续的预防、治疗、康养全周期的慢性病健康管理服务的重要性。^[3]然而，目前慢性病全周期管理政策各个阶段的比例分布尚不明确，其合理性、均衡性以及是否切实有效，仍有待进一步探究与评估。政策工具作为慢性病政策目标与结果的桥梁，其工具类型偏好与比例结构安排对政策效果产生重要影响，常被用于政策分析。现有慢性病政策工具文本分析大多关注慢性病单一领域或者慢性病管理的部分阶段，如医疗保障以及慢性病防控、防治阶段等^[4-6]，缺乏从服务提供全周期视角对慢性病政策进行梳理。基于此，本文构建“政策工具—慢性病全周期管理”二维分析框架，通过对国家层面出台的慢性病政策的关键信息提取并进行编码，深入分析我国慢性病政策的特征、构成、发展规律与不足之处，以期为慢性病政策的发展提出建议。

1 资料与方法 1.1 资料来源

本研究于2023年8月进行文件检索工作，鉴于新医改实施前，慢性病防控政策多局限于卫生系统内部^[7]，为了从国家层面系统梳理我国慢性病相关政策，本文将检索的起始时间设定为2009年1月。以“慢性非传染性疾病”“慢性病”和“慢病”为关键词，在国务院政策文件库、中央人民政府网、国家卫生健康委员会官网等权威网站与数据库进行精确检索，初步收集2009年1月—2023年8月的慢性病政策文本；同时通过阅读学术文献，补充漏缺的政策文本。

1.2 纳入与排除标准

经课题组讨论，确定了政策文件的筛选标准。纳入标准：(1)政策内容涉及慢性病；(2)政策文件具备权威性和公开性，所选文件由国家层面出台，全部来源于政府官网或权威学术网站；(3)政策发文时间为2009年1月—2023年8月。排除标准：(1)出现检索关键词但描述语句过少或无实质内容的文件；(2)领导人讲话、行业标准、部门工作报告、提案答复等；(3)已失效的政策文件；(4)集中于局部地区的政策。综合以上纳入和排除标准，经两名研究者筛选，最终纳入104项政策文件，部分文件信息示例见表 1。

1.3 政策分析框架设计 1.3.1 X维度：慢性病基本政策工具维度

通过对政策文本研读，结合以往研究对慢性病政策工具的选择，采用Rothwell和Zegveld的政策工具分类方法，把慢性病政策分为供给型、环境型和需求型三类，同时依据慢性病政策文本的特点并结合以往文献进行子工具的划分。^{[4, 6, 8-9]}其中，供给型政策工具表现为政府对慢性病管理服务的推动；需求型政策工具是指现实需求对慢性病服务的拉动，从需方角度刺激服务提供积极性；环境型政策工具更多通过影响外部因素，间接优化环境来实现政策目标。政策工具类型与子工具含义详见表 2。

1.3.2 Y维度：慢性病全周期管理维度

研究慢性病政策的特点规律，不仅要从具有普适性的政策工具视角分析，了解其政策布局制度安排，同时应聚焦政策特殊性，深入挖掘作为政策作用点的慢性病内在发展逻辑，分析政策体系在应对慢性病问题时的侧重点，以此判断目前政策是否能够精准有效地满足慢性病全周期管理的实际需求。慢性病具有起病隐匿、病程长、可控制以及病情迁延不愈等特点^[10]，因此从慢性病干预服务提供的角度来看，存在预防、治疗、康养的单一阶段，以及防治、疗康和全周期管理的复合阶段。慢性病预防包括健康知识普及、疾病早期筛查、行为及环境风险控制等；慢性病治疗包括诊疗服务、临床治疗、药物处方开具等；慢性病康养涉及对慢性病患者出院后的用药随访、药物重整、长期护理、安宁疗护等方面；慢性病防治和疗康分别是指预防与治疗环节、治疗与康养环节的融合接续；慢性病的全周期管理包含预防、治疗、康养全链条服务。

1.3.3 慢性病政策分析框架构建

基于X维度慢性病基本政策工具和Y维度慢性病全周期的划分，形成了本研究的二维分析框架(图 1)。

1.4 研究方法

本研究采用内容分析法，借助Nvivo12.0软件根据不可细分原则对提取的慢性病政策条目进行编码与分类，政策文本按照“政策文件编号-章序号-节序号-标题序号-段落序号-句子序号”顺序进行编码，形成编码表。如6-2-4-17-2代表第6份政策文本《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排的通知》中第二章第四节第17点的第二条政策单元“(2)继续实施重大公共卫生项目……”经过以上处理，共梳理出533条X维度政策编码，在此基础上进行Y维度编码与二维交叉分析。

2 结果与分析 2.1 政策基本特征分析

对表 1纳入的104项政策文件进行分析发现，首先，从政策发文数量角度看，2015年之前慢性病政策发文量较少，2015年后慢性病政策数量迅速增长，并在后续年份维持相对稳定的波动趋势，2016、2018、2021、2022年为发文密集年份(图 2)。其次，从慢性病政策发文主体来看，2018年之前发文主体较单一，且绝大部分文件由国务院、国务院办公厅主导发布，政策多聚焦于改革、规划层面；2018年之后国家卫生健康委员会逐渐占据主导地位，多部门联合发文也成常态，这一阶段政策内容更加多元化，涵盖了各类服务项目、保障工作以及某一具体领域规划等。

2.2 政策工具维度分析

编码结果显示，慢性病政策在各类政策工具的应用频率上表现出显著差异。其中，供给型政策工具使用最为频繁，达到337条，占总数的63.23%；其次是环境型政策工具，共有140条，占比26.27%；而需求型政策工具的应用频率最低, 仅56条，占比为10.51%。进一步分析各次级工具的应用情况，供给型工具中使用最多的是公共卫生服务提供151条(28.33%)，其次是服务能力建设65条(12.20%)，二者合计占比接近该政策工具的2/3，相比之下，医保基金管理应用最少，仅为7条(1.31%)，其余子工具运用则较为均衡；在环境型政策工具中应用频率前两位的分别为配套制度支撑59条(11.07%)、考核监督33条(6.19%)，目标规划使用较少，为6条(1.13%)；需求型政策工具中试点示范应用最普遍，达到27条(5.07%)，应用最少的是国际交流与合作，仅有3条(0.56%)(表 3)。

2.3 慢性病全周期管理维度分析

从编码结果可以看出(表 4)，单一服务阶段与复合服务阶段占比相近，反映出慢性病健康管理服务阶段之间的衔接已经得到重视。单一服务阶段，治疗服务占据主导地位，占比高达28.89%，其次是预防阶段21.01%，康养阶段较少，仅占4.69%；复合服务阶段中防治阶段的占比最高，达24.58%，最少的为疗康阶段7.32%。值得注意的是，预防、治疗与防治阶段的政策文本编码总和，占据总编码的74.48%，而疗康与康养仅占12.01%，涉及全周期政策编码占比13.51%。此外在深入编码的过程中，全周期健康服务在政策文本虽有提及，但鲜少被单独着重阐述。这表明，尽管当前慢性病健康政策已经展现出全周期健康管理的理念，但政策内容仍然偏向于预防、治疗与防治阶段，对疗康与康养阶段的关注相对不足。

2.4 双维度交叉分析

交叉分析结果显示(表 5)，在慢性病全周期管理过程中，政策工具类型的使用存在显著的不均衡现象。供给型政策工具在整个周期中占据了主导地位，在每个阶段都被频繁使用，值得关注的是，除了防治阶段主要运用服务能力建设子工具(达到26条)，其余五个阶段均将公共卫生服务提供作为使用频次最高的子工具。相比之下，康养、疗康以及全周期需求型政策工具的依赖性明显偏低。这反映了在健康全周期管理的不同阶段，政策制定者可能均倾向于采用供给型策略，以满足基本服务需求，而较少关注通过刺激需求来推动服务发展。在政策子工具的运用上，公共卫生服务提供(28.33%)、服务能力建设(12.20%)、配套制度支撑(11.07%)这三种工具被广泛采用，而目标规划(1.13%)、人员激励(1.13%)、国际交流合作(0.56%)则使用较少。公共卫生服务提供、服务能力建设、部门协作与各阶段管理均展现出良好的互动和配合。然而，国际交流与合作、人员激励、医保支付优化以及医保基金管理互动较不理想。治疗阶段与各类型政策工具交叉现象最为普遍，而康养与疗康阶段与各类型政策工具交叉较少。

3 讨论与建议

慢性病政策关注度在总体上不断上升，在政策内容上也日益展现出服务多元化与细致化的特征。政府也开始全面关注慢性病全周期管理建设，积极运用各类政策工具进行战略布局。然而，慢性病政策仍然存在政策工具运用比例失衡、部分服务阶段顶层设计不完善以及政策工具与服务阶段交互配合待加强的问题。

3.1 政策工具运用比例失衡，需加强内部协调性

科学合理的政策工具组合可以调动各方积极性提升参与度，有助于构建良好的政策生态，汇集政策合力，最终实现政策目标。^[9]目前，慢性病政策侧重于供给型政策工具的使用，比例达到63.23%，这意味着我国慢性病政策发展仍以政府直接的推动力为主，未能充分发挥外部环境支持和慢性病需求拉动的作用，因此在后续的慢性病政策中应优化供给型政策使用频率与结构，并适当向环境型与需求型政策工具倾斜。

首先，对于供给型政策而言，一方面在整体上应适当减少其应用频率，降低慢性病管理政策对于政府的依赖性，另一方面，应注重政策工具内部结构的均衡，服务内容的反复提及可能暗示存在过溢现象^[11]，应推进公共卫生服务提供、服务能力建设政策措施取得实效，结余政策资源以提升其余供给型政策子工具的比重。

其次，应增加环境型与需求型政策工具使用频次。通过推行多主体联合责任制、开展多形式多层次的政策宣传、落实药品保障和分级诊疗等配套机制，创造良好的慢性病管理环境。^[12]同时也应以慢性病需求为导向，鼓励社会力量提供健康服务，学习其他国家在慢性病防治技术与康养模式方面的先进经验和技术，重视试点先行的引领作用，适度扩大政策试点范围，加快试点经验向目标规划与标准规范的转化落地^[9]，开展全周期接续性的慢性病管理。

3.2 慢性病全周期管理顶层设计尚待完善，应聚焦薄弱环节精准施策

慢性病全周期管理服务体系的完善需要慢性病各阶段管理政策的均衡布局，目前慢性病政策重心聚焦于预防、防治及治疗的前中期，而在疗康与后续康复方面显得相对薄弱，形成重防治轻康养的特征。这种结构特征的产生与我国社会发展阶段和医疗资源的现实约束紧密相关。我国人口基数大且老龄化趋势日益明显，在有限的医疗资源下，推动慢性病管理关口前移，集中于疾病预防与治疗，是基于我国特殊国情的阶段性应对策略。^[13]此外，康复医疗体系很大程度上依赖经济与科技的发展和资源投入，专业机构建设与复合型人才培养也是必不可少的支撑，而我国康复机构建设相对滞后，专业人才资源匮乏，这也影响着康复政策的进一步发展布局。^[14-15]

在制度供给不足情况下，疗康与康养领域的现实需求缺口将持续扩大，一方面，慢性病患者经历急性期治疗后，需要向社区与家庭转移过渡，这自然催生了对无缝隙连续性康复护理服务的迫切需求，而目前医疗与康养机构联动不足，无法提供连续个性化的康复治疗服务。^[16]另一方面，人口老龄化加剧不可避免导致慢性病患者以及高龄、失能与半失能老人数量增加，进而对医疗护理与养老服务相结合的康养一体化服务产生一定需求，有研究显示，我国11.07%的老年人需要社区康复服务，但仅0.94%得到满足。^[17]为弥合疗康与康养领域的缺口，应进行政策引导，完善顶层设计，优化资源布局。在供给型政策工具中适当侧重非高频子工具运用。如在疗康阶段，鼓励综合医院设置康复医学科病房并向康复医院转型，增加政府投入发展基层延续性医疗机构，形成上下联动，沟通密切的康复医疗转诊体系；对于康养而言，应积极推进基层康养机构建设，应用互联网技术，增强专业服务人才的培养与服务能力建设，鼓励医院与养老机构进行合作。^[18-20]同时增加需求型政策与环境型政策的利用，如探索医保支付在接续性医疗与医养结合中的应用、丰富相关商业保险项目，制定规范促进无缝隙康复服务体系构建，健全康复人才培养与保障等配套机制等^{[18, 21]}，创造良好发展的外部环境，以需求拉动慢性病疗康与康养阶段的发展，形成阶段构成合理、服务衔接流畅的全周期慢性病管理体系。

3.3 政策工具与慢性病全周期管理的交互协同待提升

实现慢性病全周期管理政策目标，关键在于政策工具与各服务阶段的紧密配合。目前我国慢性病全周期管理与供给型政策互动频繁，应继续深化与公共卫生服务提供、服务能力建设及配套制度支撑等成熟政策子工具的融合。同时，为确保政策工具间的有效协同，应针对不同慢性病服务阶段的特性，加大需求型及环境型政策工具的运用力度。具体而言，在预防阶段，我们应充分发挥环境型政策工具的引导作用，营造有利于慢性病预防的社会环境；在康养、疗康及全周期服务阶段，应释放市场需求，通过需求型政策工具直接拉动相关服务的发展。此外，还需特别关注那些互动性较弱的政策子工具，如国际交流合作和人员激励等，它们在慢性病全周期管理中同样发挥着不可替代的作用。通过各类型政策工具与全周期管理服务的协同交互，有力推动布局合理、成效良好的慢性病全周期管理服务体系的构建。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。