1998年，我国开始实行城镇职工基本医疗保险制度^[1]，确立了基本医疗保险定点医疗机构和定点药店管理的基本原则。近年来，随着我国医药卫生事业改革不断推进，群众的健康意识不断增强，进一步拉动了药店的发展。国家医保局统计数据显示，截至2023年8月底，全国定点零售药店数量已达48.4万家^[2]，定点零售药店作为医疗保障改革的重要组成部分，在慢病管理、缓解医疗资源供给等方面发挥了重要作用。2023年2月，国家医疗保障局办公室发布《关于进一步做好定点零售药店纳入门诊统筹管理的通知》，明确定点零售药店纳入门诊统筹管理的各项要求，这是我国“医药分离”改革进程中不可或缺的一步。^[3]国家先后出台多项政策，确定了“双通道”药店、门诊统筹药店、医保便民药店三种定点零售药店管理模式。^[4]由于医保政策对定点零售药店利好，定点零售药店数量不断增多，但同时药店的管理无法像医疗机构那样集中统一，且药店的管理能力参差不齐，为医保部门带来了监管上的难题。

已有研究对于医保定点药店管理相关政策的评价，主要涉及两类典型研究思路与方法，一是政策内容量化分析^{[3, 5]}，二是政策实施效果的评价分析^[6-7]。可以看出，目前研究主要是对于政策文本的简单回顾与编码，文本挖掘及量化评价分析方面有待深入，在省级层面的定量研究需要进一步补充。因此，本文采用PMC(policy modeling consistency)指数模型，对省级医保定点药店管理的政策文本内容进行量化评价，并构建全面细致的评价体系，深入剖析省级政策在制定过程中存在的优势与不足，旨在为今后的政策制定和完善提供参考建议。

1 资料与方法 1.1 资料来源

本研究以“药店”“定点零售药店”“门诊统筹”“药店管理”“双通道”“便民药店”为检索词，检索期间为1998年12月—2024年6月，政策检索方式为标题检索，以北大法宝法律文件数据库为主要检索平台，并搜索各省、自治区、直辖市的政府平台发布的文件，同时利用地方医疗保障局官网、卫健委官网相关政策进行补充。考虑政策时效性与关联性，筛选政策目标、政策内容与医保定点药店管理直接相关的政策，政策发文机关归属省、自治区、直辖市层面，纳入通知、意见、办法、地方性法规等正式规范的政策文件，且政策时效为现行有效，以此确保研究分析的准确性与有效性。对31个省、直辖市和自治区(香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省不计入)的政策进行检索与筛选，最终确定70项样本政策进行量化评价研究，由于研究涉及的政策较多，表 1列出了部分政策样本。

1.2 PMC指数模型 1.2.1 变量选取与参数识别

PMC指数模型构建的关键在于变量的选取与参数识别，为了减少在PMC指数模型构建过程中的主观性，一级变量的选取主要参照相关学者研究成果和国家政策文件、意见等相关内容；借助ROST CM6.0软件对文档集进行分词处理，剔除“加强”“应当”“不得”等无关高频词汇，最终提取出现频次较高、反映政策重点的100个医保定点药店管理政策的高频词汇(表 2)，利用NETDRAW软件呈现医保定点药店管理政策社会语义网络图(图 1)，对政策文本的核心内容进行深度分析，为二级变量的确定提供参考和依据。

图 1的方块大小对应不同主题词的频次，方块越大则该主题词出现的频次越高，位置距离中心的远近表示主题词的重要程度，整体网络密度则显示出主体关联的密切程度。^[8]结合表 2和图 1，可以分析多方面的内容：其一，“定点零售药店”“双通道”“门诊统筹”等词出现的频率较高，说明目前我国药店管理政策主要围绕门诊统筹药店与“双通道”药店两类，涉及医保便民药店的政策内容较少；其二，“数据”“医保”“协商”处于核心位置，说明我国定点零售药店管理政策关注的重点在于医保支付方式与药品价格完善，提高参保人员待遇保障水平，通过强化医保数据管理，提升信息化建设水平；其三，“基金”“监督”“考核”“购药”“服务”“外配处方”“保障”等关键词可以看出，政策强调了药店遴选条件、处方流转、医保基金监管、药学服务等方面的重要性，有必要增强我国定点零售药店的服务能力，不断发现监管重点与难点，维护医保基金的安全，逐步完善定点零售药店的管理机制；其四，从政策涉及的参与主体上看，定点零售药店、定点医疗机构、医保部门、医保经办机构、参保人员、医药企业均在其中，通过强化参与主体的责任意识，为推动定点零售药店管理政策改革提供推动力。

本文以医保定点药店管理政策为研究对象，在Estrada^[9]研究的基础上，结合文本挖掘的高频词、关键词和定点零售药店管理政策的特点，参考医保定点药店相关研究成果^{[5, 10]}以及PMC指数模型相关文献^{[8, 11-19]}，选取了10个一级变量和49个二级变量(表 3)。

1.2.2 PMC指数计算

通过公式(1)(2)对49个二级变量赋值，若政策包含二级变量内容则赋值为1，否则为0；根据公式(3)计算10个一级变量得分；以公式(4)计算定点零售药店管理政策的PMC指数值。其中i表示一级变量，j表示二级变量，m、n(X_ij)分别表示一级变量个数和某一级变量下的二级变量个数。

(1)

(2)

(3)

(4)

1.2.3 政策评价

根据PMC指数得分情况并参考相关文献^[20-21]，将政策评级划分为优秀(9~10分)、良好(7~8.99分)、可接受(5~6.99分)和不良(0~4.99分)4个等级。

1.2.4 PMC曲面图构建

PMC曲面图能够通过可视化的方式，直观呈现医保定点药店管理政策的优缺点。在构建PMC曲面图时，需要保证曲面视图的对称性，提取9个变量构成一个3×3的矩阵，同时由于研究选取的样本政策均为公开政策，故剔除一级变量政策公开(X10)，采用其余9个变量建立如公式(5)的矩阵表，绘制各项政策的PMC曲面图。

(5)

2 结果

从表 4的PMC指数计算结果和政策等级分类可知(由于篇幅所限，表 4仅列出其中一部分)，本文选取的70项省级医保定点药店管理政策中, 有52项良好政策、18项可接受政策。为了进一步分析我国各省定点零售药店政策文本的整体优势与不足，本文对70项省级定点零售药店管理政策文本量化结果进行整体评价和具体分析。

2.1 整体评价

从PMC指数得分及政策等级来看，70项政策的PMC指数得分均值为7.35，样本政策得分均在5.25及以上，属于可接受范围；70项政策中共有52项政策评级为良好，18项政策评级为可接受，说明我国定点药店管理政策总体规划较为合理。

通过计算医保定点药店管理政策的一级变量得分的平均值，并构建PMC曲面图，结合表 4和图 2可以看出，政策评价(X8)的均值较大(0.95)，说明我国各省出台的定点零售药店管理政策大多较为公开、目标明确、依据充分、规划详实且方案科学，这些政策的功能也较为全面。政策性质(X1)的均值为0.82，相对较大，表明定点零售药店管理政策具备相对全面的性质，但存在缺乏预测性政策的问题。政策时效(X2)处有明显凹陷，且该项的均值最小(0.25)，反映了我国各省出台的定点零售药店管理政策长期政策较多，中短期政策较为缺乏。在责任主体(X4)方面，现有的定点零售药店管理政策中行政部门、医保经办机构、参保人员、定点零售药店涉及较多，体现出参与主体的多元化。政策工具(X5)均值为0.86，主要集中于供给型政策工具和环境型政策工具的综合运用上，同时可以适当增加需求型政策工具。政策内容(X6)均值相对较低(0.68)，可以看出我国定点零售药店政策的关注重点主要包括信息系统建设、药品供应保障、医保支付标准与医保基金监管，对人才队伍建设、药店服务水平、药店资源配置的关注较少。政策视角(X9)的均值相对较小(0.74)，宏观视角较多，反映出政策视角相对单一，也体现了医保定点药店管理与医疗卫生服务相关要素与领域的交叉联系，同时需要从微观视角进一步补充具体的政策内容和要求。

2.2 具体评价

本研究涉及的所有省级政策中，湖北、江苏、海南、山西、内蒙古、新疆、黑龙江和辽宁8个省份的政策评级为可接受，福建、北京和安徽等其余省份的政策评级为良好。由于数据量较大，本研究仅选取PMC指数得分位于最大值(P7)以及最小值(P58)的政策进行具体分析。

P7政策的PMC指数得分最高，评价分数为8.21，达到良好等级。P7的政策性质(X1)涉及到描述、指导、监管、建议；在政策时效(X2)上主要制定长期规划，未做中短期规划；在政策领域(X3)中涉及政治、经济、社会服务、技术；责任主体(X4)方面未涉及医药企业；政策工具(X5)方面使用了需求型、供给型、环境型政策工具；政策内容(X6)覆盖较为全面；激励约束(X7)方面涉及法律法规、财政补贴、信息支持等多种方式，认为该政策依据充分、目标明确、权责清晰、内容详实、规划科学。

P58政策PMC指数得分最低，评价分数为5.55，为可接受等级，相较于其他政策曲面图，存在明显的凹陷，影响其凹陷的主要因素为一级变量政策时效(X2)、政策工具(X5)、政策内容(X6)、激励约束(X7)。P58的政策性质未涉及预测，缺少中短期政策目标；政策内容上主要为人才队伍建设、医保基金监管、申请条件优化和支付标准管理，其他内容未涉及；激励约束方面仅有法律法规和监督考核，同时，该政策的其他变量评价结果也欠佳，虽然处于可接受等级，但政策内容不够具体详实、缺少政策特点，政策仍有改进和完善空间。

3 讨论与建议 3.1 规划政策阶段目标，构建多方参与机制

通过研究结果可以看出，目前多数省份定点药店管理政策更注重长期规划，缺乏中期发展和短期目标；不同省份之间的政策存在明显的差异。江西、河北和上海等省份在政策制定和执行上表现更为积极，政策体系更为完善；而部分省份如辽宁、新疆等则相对滞后，政策效果不尽如人意；在政策内容上对人才队伍建设、药店服务水平、药店资源配置的关注较少，责任主体覆盖仍不够全面。不同地区医保定点管理政策的PMC指数平均值具有一定的差异性，这可能是由于各地的经济实力、医疗水平、医保待遇、药店数量与分布情况不同，部分省份根据政策实际的实施效果进一步完善相关内容，其补充政策的内容不够均衡，可能造成该省份政策的得分均值较低。

因此，规划我国省级层面医保定点药店管理政策时，应充分考虑短期、中期和长期的目标和措施，确保政策的连贯性、稳定性和有效性。各地应根据区域服务人口的增长和现有药店的服务能力，从人口和地理因素等方面合理规划新增药店的数量和位置^[22]，确保新增药店能够填补服务空白区域，不断缩小城乡之间的药品供应和服务能力差距，提升医药卫生服务的可及性和公平性。同时，定点零售药店、参保人员、医药企业等各方主体作为定点零售药店管理过程中的重要参与主体，其话语权和参与感相对较弱，仍然存在权利义务定位不清的问题，因此在制定相关的政策时，应逐步建立公众参与机制，积极推动沟通交流平台建设，根据参与主体的反馈与需求，对不同阶段的政策进行动态和综合调整。

3.2 完善激励约束制度，强化政策执行力度

由研究结果可以看出，激励约束(X5)的得分均值仅为0.52，多数政策在激励约束方面的内容主要围绕法律法规、信息支持和监督考核部分展开，财政补贴和人才培养的得分仅为0.12和0.01，对财政补贴和人才培养等方面涉及较少。一方面，医保定点药店的激励方式较为局限，主要围绕药品定价、医保待遇和信用评价等方面进行设计，部分地区还存在药品定价模糊、医保待遇机构间不统一和不平衡等问题，在药品配送费用和信息系统建设补贴等配套政策上有待探索；另一方面，医保定点药店的激励与约束机制不平衡，为了维护医保基金安全和确保药品质量，管理部门通过飞行检查、专项整治和日常巡查等形式，不断加大对定点药店的监管力度，然而药店竞争格局加速变化，激励不足与约束强化也使得诸多药店面临较大的经营风险与压力；此外，医保定点药店的约束机制效果难以保障，在人才培养方面的政策内容不够完善，可能存在监管部门人员认识不足造成监管不到位的情况，或是药店人员对政策内容理解不清，难以确保政策的有效执行和医保定点药店的规范运营。

当前药店管理模式呈现多样化的发展趋势，相关管理部门应当注重激励约束机制的长期效果，及时更新和完善有效的监管手段，创新监管机制、医保信用评价和绩效考核体系，尝试针对不同管理模式的药店建立监管评价体系，对医保定点药店激励约束机制的实施效果进行定期综合评估；在此基础上进一步优化激励方式，例如符合评估标准的优秀药店一定的药品优先采购权等政策倾斜；根据药店的服务协议履行情况、药师处方审核情况、患者满意度评价、监管情况等^[23]，对优秀药店给予一定的财政补贴或奖励；还可以利用公开表彰等方式，提升药店信誉和品牌价值，通过政策支持与引导，加强药店服务能力建设，提高定点药店自我管理的积极性。

3.3 探索政策衔接方案，提升药店管理效能

在定点零售药店管理政策制定过程中，医保部门扮演着关键角色并拥有决策权，在制定政策时需综合考虑医疗服务供需多方的利益，衔接“双通道”、门诊统筹、处方流转、医保支付、异地就医和监督管理等相关政策，解决诸如政策知晓率不足、处方流转机制不完善和监管不到位等问题。但从研究结果来看，仅9个省份在政策中涉及政策衔接，多数省份还未明确制定政策衔接方案。医保定点药店管理政策衔接内容涵盖范围广，制定过程较为繁复，各地医保定点药店管理的相关政策推进程度不一，在医保待遇标准、统筹层次、筹资水平、信息化建设等方面呈现区域差异，药店政策衔接方面的重点也有所不同。目前已有政策衔接内容的省份中，仅江西针对门诊统筹药店制定了处方、支付和监督管理方面的政策衔接办法，其余8个省份均侧重“双通道”药店管理政策衔接，且内容较为笼统，政策衔接的深度与广度需要进一步拓宽。

随着门诊共济保障改革的不断推进，要保障定点零售药店管理政策衔接的实现，一是要建立跨区域、跨部门、跨层级的监管协同机制，明确主体责任与职能定位，确保在政策制定和药店监管过程中能够充分沟通和协商；二是完善处方流转平台建设，积极探索“互联网医院+药店”的取药模式和“互联网+医疗健康”协同模式等运营方式^{[4, 24]}，通过信息化手段推动药店转型升级，不断提高患者购药便利性与可及性；三是明确异地就医患者在门诊统筹定点药店购买药品的医保支付政策和流程，提供与本地患者相同的门诊统筹和双通道药品供应服务；四是在政策实施推动过程中应平衡各方利益，关注偏远地区与弱势群体的利益保护，根据区域特征和实际情况进行创新实践，形成可推广的经验做法，不断提升医保定点药店管理效能。

作者贡献声明：张莹负责论文主题制定、框架设计、文献检索、数据整理和分析、论文撰写与修改；钱东福负责研究框架指导、文章审读与内容修订。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。