1 引言

职业健康关乎广大劳动者健康福祉，是推进和落实健康中国战略的重要环节。2021年，国家卫生健康委员会等17个部委联合发布《国家职业病防治规划(2021—2025年)》，充分肯定了我国职业病防治工作的成效，指出职业健康工作的重大意义。^[1]但是，当前我国职业健康工作仍面临严峻挑战：新旧职业病危害交织叠加、新发病例数量处于历史高位、用人单位主体责任落实不到位、相关监管和服务不足等。^[2]

职业健康政策是政府统筹职业病防治的主要干预手段，是明确各方责任、落实行动举措的重要保障。近年来，国内有关职业病防治研究重点聚焦职业病发病机制^[3]、风险评估^[4]及防护工作现状与对策^[5]等，对我国职业健康政策的关注度相对不足。2011年12月31日，《中华人民共和国职业病防治法》自2001年制订以来首次进行修改，也是后续《职业病防治法》4次修改中变动最大的一版。这是我国首次以法律形式明确职业病防治各方责任归属的规范性文件，奠定了我国职业病防治工作及相关政策的基础框架。因此，基于政策工具理论，本研究对2011年12月31日《职业病防治法》修改以来各省级行政单位职业健康相关政策展开文本分析，厘清当前职业病防治政策现状并提出政策建议。

2 资料来源与方法 2.1 资料来源

以“职业健康”“职业病”“职业病防治”“职业病管理”等作为关键词，从省级政府、省级卫生健康委员会、省级疾病预防控制中心等官方网站检索我国31个省(自治区、直辖市)全部对外公开的政策文件，并利用“北大法宝”平台进行复核。检索时间范围为2011年12月31日至2022年12月31日。为保证筛选准确性和代表性，确定以下纳入及排除标准：纳入发文机构为省级层面, 政策直接规定或体现职业健康相关内容, 政策类型为法律法规、规划方案、标准细则等的规范政策文件；排除内容重复、关联性不高、仅有关键词而无实质内容、已被废除的政策文件。最终纳入133份政策文件，如表 1所示。

2.2 研究方法

研究采用基于政策工具理论的内容分析法。首先，构建职业健康政策的三维分析框架并确定各维度编码。其次，对职业健康政策条文进行编码，编码遵循不可细分原则^[6]：相同含义的语句或语段为一条政策条目，对表示不同含义的语句或语段进行拆分；各政策条目按照“省内政策文件序号-章号-节号-条目号”进行编码，形成政策单元编码表，如GS3-3-7-1代表甘肃省第3份政策文本《甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强职业健康工作的意见》中第三章第七节中的第一条政策单元“(二)主动加强工作场所职业健康管理…”。最后，2名编码员将各政策条目分类归入三维框架中，不一致时由研究者共同讨论至意见统一。若同一条政策条目涉及多个政策工具或责任主体，则该条目在每一政策工具或责任主体中均纳入计数统计。编码样例如表 2所示。

3 职业健康政策三维分析框架构建

基于政策工具理论，结合当下我国省级职业健康政策的实际情况，构建我国省级职业健康相关政策的“政策工具—责任主体—政策类型”三维分析框架，如图 1所示。

3.1 X维度：政策工具

政策工具是面向政策目标而采取的具体路径与方式。在现有的多种政策工具类别划分的方式中，Rothwell和Zegveld提出的“供给—需求—环境”政策工具分类模型全面考虑了政策制定和施行时多方面的动力机制，紧密联系政策的目标及相关责任主体，得到学界的广泛认可和采纳。^[7]我国职业健康工作在供给、需求和环境层面均存在很大的提升空间，利用该分类模型展开探究符合现实研究需求。

供给型政策工具提供推力，直接为职业健康发展提供所需的专项资金、人力资源、基础设施、公共服务、信息支撑和相关学科专业能力建设等。需求型政策工具产生拉力，借助专业合作、鼓励引导、宣传示范等手段，引导各方利益主体提高劳动者职业健康水平，间接促进更多资源投入到职业健康领域之中。环境型政策工具着眼于整体，通过设定目标规划、提供财政或金融支持、完善体制机制与制度规范等方式，着力营造有利于职业健康发展的宏观环境。具体工具编码如表 3所示。

3.2 Y维度：责任主体

分析职业健康政策的责任主体，有助于厘清我国当前政策中各利益相关方的主要职责分工及落实情况。针对不同的主体，各项政策的范围与要求不同。^[2]政府应当保障职业健康领域中公共产品的供给，履行监督、监管职责^[8]；用人单位承担主体责任，密切关注并维护劳动者职业健康；劳动者应提高意识，积极做好自身防护；各类支撑机构积极研发职业危害更小的新技术、新产品，提升职业病的筛查、预防与诊疗能力。具体编码如表 4所示。

3.3 Z维度：政策类型

在一套成熟的政策制定体系中，政策目标不同，所对应的政策类型应存在区分，从而实现政策在功能与目标方面的聚焦。根据我国政策的实际情况和其他学者研究^[7]，将政策类型分为“计划行动类”“条例规范类”和“解释引导类”三种。计划行动类政策具有明显的时效性，内容细化程度和可执行程度高。条例规范类政策具有稳定性、长时性特征，多为长期有效的标准。解释引导类政策着重关注面向某项政策目标进行方向性的阐释，提供行动的方向而非具体的行动方案。具体编码见表 5。

4 结果

对我国31个省(自治区、直辖市)的相关政策进行检索，筛选后收集到133份政策文件并进行编码，结果如下。

4.1 单维度分布结果

133份政策文件中，环境型政策工具占比最高，达51.11%；其次是供给型政策工具，占比37.84%；需求型政策工具占比最低，仅为11.05%(表 6)。供给型政策工具中，公共服务使用最多，占比9.18%，其次是专业建设、人力资源、信息支撑、基础设施和专项资金，分别占比8.44%、6.91%、6.27%、4.33%和2.71%。需求型政策工具中，宣传示范占比最高，为6.06%，其次是鼓励引导和专业合作，各占2.96%和2.03%。环境型政策工具中，体制机制和制度规范两项工具得到广泛应用，分别占比24.00%和14.96%，其次是目标规划，占比8.45%，金融支持占比最低，仅3.70%。

责任主体维度，政府、支撑机构、用人单位和劳动者分别占比62.88%、17.94%、16.43%和2.75%。政府是我国职业健康政策的主要主体，占比高于其余三者的总和。

从政策类型来看，我国职业健康政策形式中计划行动类政策最多，占65.79%；其次为条例规范类和解释引导类政策，两者占比相近，分别为19.02%和15.19%。

4.2 双维度交叉分析结果

将政策工具(X维度)和责任主体(Y维度)进行交叉分析后的结果如表 9所示。不同责任主体所涉及的政策工具使用情况存在差异。面向政府和用人单位的政策在工具使用结构上较为相似：占比由高及低依次为环境型、供给型和需求型。面向劳动者的政策存在不同：三类工具数量由高及低依次为环境型、需求型和供给型，分别占比51.14%、26.03%和22.83%。而在面向支撑机构的政策中，这一顺序为供给型、环境型和需求型，分别占比52.37%、35.11%和12.52%。

将责任主体(Y维度)和政策类型(Z维度)进行交叉分析后的结果如表 10所示，不同政策类型中相关责任主体的分布情况相似度较大。三种政策类型中，均是政府为主体的政策最多，占比均在60%左右；面向劳动者的政策最少，占比在1%~3%之间。不同的是，在计划行动类政策和条例规范类政策中，支撑机构为主体的政策数量高于用人单位；而在解释引导类政策中，用人单位为主体的政策数量占比略高于支撑机构，分别为21.10%和17.25%。

将政策工具(X维度)和政策类型(Z维度)进行交叉分析后的结果如表 11所示，我国当前职业健康领域中三个类型的政策均综合应用了各类政策工具，为职业健康发展提供多方面的激励和保障，并且分布结构极为相似。三类政策中，均为环境型政策工具使用最多，分别占比47.20%、62.23%、55.15%，其次是供给型政策工具，分别占比40.65%、30.34%、34.35%；使用最少的是需求型政策工具，分别占比12.16%、7.43%、10.49%。

4.3 三维交叉分析结果

在三种政策类型中，各责任主体对应安排了相应政策工具以落实职业健康工作。综合来看，无论是行动计划类，还是条例规范类或解释引导类政策，要求政府通过环境型政策工具履行职业健康发展职责的占比均最高，分别为22.04%、6.05%、4.81%；而以劳动者为主体、要求其采取供给型或需求型政策工具的政策数量在三类型政策中的占比最低，均不足1%。在三维交叉形成的36个组合中，在行动计划类政策中要求政府采用环境型政策工具开展工作的政策占比最高，为22.04%；其次为行动计划类政策中要求政府采用供给型政策工具的政策，占比16.87%。剩余34项三维组合占比均低于10%，条例规范类政策中要求劳动者采取需求型政策工具的搭配占比最低，仅为0.01%。

5 讨论与建议 5.1 以X维度为主的综合分析：政策工具结构不均

政策工具维度，我国各省级职业健康政策的工具使用结构不均，环境型政策工具占绝对主体，供给侧和需求侧的政策工具运用不足。单维度中，环境型政策工具占比最高。在政策工具与责任主体的耦合分析中，除支撑机构外，以政府、用人单位和劳动者为责任主体的政策中，环境型政策工具的比例均居于首位。细分维度下，占比最多的两项工具分别为体制机制与制度规范，主要涉及我国在职业健康领域制度完善、管理体制机制建设、执法监督等方面的工作，也皆为环境型政策工具。当前，我国各省级行政单位仍需完善职业健康相关制度环境的建设，环境型政策工具的大量运用，能够为工作开展提供机制体制、法律政策等方面的保障，这与我国政府使用政策工具的偏好有关^[9-10]，也与职业健康工作当前发展不平衡、不充分的现实阶段相符^[11]。

工具结构的失衡会影响职业健康政策的落实程度。在缺乏有力供给支持与需求引导的背景下，用人单位通常倾向于缩减职业健康相关投入以降低成本^[12]，各级政府和支撑机构也可能出现对此项工作重视程度不够的问题。长远来看，在制度规范陆续出台、完善的过程中，若长期无法调动起各单位或机构贯彻落实相关政策的积极性，其效用将主要停留于文件层面，损害各制度规范的权威，并在未来持续影响职业健康工作的开展和落实。^[13]在持续优化政策环境的基础上，各省需加强供给型与需求型政策工具的应用。一方面，各省应出台提供资金支持、信息支撑和公共服务等方面的政策，减少落实防治措施的潜在阻碍，借助外部激励助推用人单位和支撑机构提高执行效率。另一方面，积极发掘行业内职业病防治典型，定期开展用人单位职业健康风险评估^[14]，奖优罚劣，引导其提高重视程度。

5.2 以Y维度为主的综合分析：政府主导

在责任主体维度视角下，无论是单维度分析，还是不同政策工具和各政策类型的耦合分析，均表明政府是我国当前职业健康工作中的主导性力量。这与我国职业健康工作仍处于初步发展阶段、面临诸多挑战的实际情况相符合。^[1]一方面，政府是劳动者进行职业健康维权的主要支持力量。另一方面，当下我国用人单位职业健康意识不足、主体责任落实不到位，过于关注眼前利益，忽视职业健康工作的长远价值，政府作为公共利益的代表者和维护者，必须承担起重要的监督、监管职责。^[15]

然而，偏态的责任主体分布不利于职业健康环境的可持续发展。用人单位主体责任的缺位势必影响职业健康政策在一线的落实情况。^[16]而支撑机构发展不足，将难以为我国职业健康发展提供优质的诊疗服务和强大的技术支撑。因此，亟需提升责任主体分布均衡性，除政府继续发挥主导性作用外, 同步激发其余责任主体的作用，以形成多方共同担责、共同发力、相辅相成的职业健康格局。一方面，政府继续牵头加强职业病防治能力建设和服务体系建设，多角度运用政策手段督促各方主体落实职业健康保障。另一方面，用人单位应当结合行业需求及自身情况，通过更新软硬件设施、完善内部防治规范等具体措施承担主体责任；支撑机构应加强对于职业病特点及其防治措施的研究，强化对用人单位提供规范指导和技术创新改革的角色定位；劳动者应重视职业健康检查，积极配合职业病防治科普、调查、宣传等活动，主动提高自我防护及维权的意识。

5.3 以Z维度为主的综合分析：重视行动开展

政策类型方面，我国职业健康政策主要类型集中于计划行动类，条例规范类与引导解释类政策相对较少。无论从单维度还是多维度角度来看，计划行动类政策均是我国省级层面发布的主要政策类型。当前，各省级行政单位主要采取设定目标并开展具体行动的方式来推动职业健康工作的发展。行动计划类政策通常具有较强的时效性和可执行性，作为我国省级层面职业健康领域颁布的主要政策类型，具有其合理性。与中央政府主要开展顶层设计不同，我国各省级行政单位通常是政策实践执行的主要力量，大量政策会在中央出台指导意见后要求各省因地制宜制定省内的具体方案。在职业健康内涵相对清晰的背景下，合理安排计划并积极开展行动，是各省级行政单位推进职业健康工作的关键手段。^[15]

当前我国职业健康工作的总体布局尚未完善，持续出台计划行动类政策的同时，也应当结合实际情况，充分发挥其他类型政策的独特效用。一方面，当前职业健康政策落实中存在效力不足、与行业发展脱节的问题^[17]，地方性法规等条例规范类文件具有一定的强制力，有助于政策的贯彻落实。^[18]另一方面，在各行各业飞速发展的同时，职业健康的概念、标准和政策应跟上行业发展和技术进步的脚步，系统规划顶层设计，以更贴合时代的新理念指导职业健康发展。职业健康政策应与时俱进，在积极参考借鉴国内外先进经验的同时，结合实践调研情况，实事求是开展工作。^[2]

5.4 总体分析：政策着力点后置

基于“政策工具—责任主体—政策类型”三维框架，综合单维、二维和三维分析结果，我国各省级层面的职业健康政策尚处于着力点后置、预防危害能力相对不足的发展阶段。首先，相比环境型政策工具，供给型、需求型政策工具能够更直接引导用人单位开展职业病预防工作^[19]，但二者在政策工具中占比较低，难以对职业病预防工作形成有效的引导和激励。其次，用人单位是直接影响预防工作落实情况的关键，但其在政策中的占比较低，而负责事中事后监管工作的政府却成为绝对主导，形成政府单一治理模式，事前预防职业病的能力不足。^[20]此外，在政策类型方面，尽管计划行动类政策占比最高，但其中所使用政策工具结构分布不均、力度不足，也会导致预防职业危害相关行动的效果受到影响。

因此，我国各省的职业健康政策结构应当进行系统性优化。在“以劳动者健康为中心”的理念指引下^[2]，把职业健康防治重点逐步从“以治疗为中心”转移到“以预防为中心”，以预防为主、关口前移为导向^[21]，加强供给型、需求型政策工具的建设，从而更好地调动用人单位等主体的积极性，督促用人单位自觉采用有利于防治职业病和保护劳动者健康的新技术、新工艺、新设备和新材料，为劳动者提供安全、健康的工作环境，真正从源头提升预防职业病危害的政策效果，全面守护劳动者健康。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。