《黄帝内经》中提出“圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱。”“未病”不仅是指机体处于尚未发生疾病时的状态，而且包括疾病在动态变化中可能出现的趋向和未来时段可能表现出的状态，包括未病先防、既病防变和病后康复三个方面。^[1] “治未病”是“防患于未然”这一中国传统文化理念在中医学中的具体应用，是关于中医保健、预防、养生、医疗、康复全过程的预防哲学思想。“治未病”是中医药学的重要组成部分，也是中华民族独特的健康文化。“治未病”根据传统中医“望、闻、问、切”的原理，对生理健康进行有效干预，同时通过心理疏导和放松减压训练，达到自我情绪调节。^[2]

具有中医特色的预防保健服务具体体现为“治未病”健康工程。自2007年国家中医药管理局开展“治未病”健康工程以来，全国先后确立了65个地区开展“治未病”预防保健服务试点，4批共173家“治未病”预防保健服务试点单位，试点范围由中医医院逐步扩大到综合医院、专科医院、社区卫生服务机构以及中医药预防保健服务专门机构，建立了“治未病中心”服务点^[3]。广东省中医院成立首个“治未病中心”。随后，各地相继开展试点工作，成立“治未病”防治中心，设立“治未病”门诊。“治未病”健康工程完善了中医药预防保健体系，为中医特色预防保健服务的发展提供了政策保障。

“治未病”健康工程的目标是努力构建中医特色、技术适宜、形式多样、服务规范的预防保健服务体系，不断提高中医药预防保健服务的能力和水平，满足人民群众日益增长的多层次、多样化的中医药预防保健服务需求。^[4] “治未病”健康工程的模式是融健康文化、健康管理、健康保险为一体的健康保障服务模式。^[5] 试点地区不同程度开展了中医药预防保健服务工作，初步形成了区域中医药预防保健服务网络，开展了服务提供平台、传播与推广平台、技术平台和人才支撑平台建设，中医药预防保健服务工作取得了明显的成效。

《国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2006—2020年)》将人口与健康作为重点领域，明确提出坚持预防为主、促进健康和防治疾病结合的发展思路和战略目标。建立完善的中医药预防保健服务体系是国家中医药事业发展和医疗卫生改革的重要方向之一。国务院、国家中医药管理局颁布了一系列促进中医药预防保健服务发展的相关政策(表1)，为中医药“治未病”健康工程的发展提供了政策依据。

表1

表1(Table 1)

表1 国家层面颁布的中医药“治未病”健康工程相关政策 文件名称 颁布单位 国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020) 国发〔2006〕6号 国务院 治未病健康工程实施方案(2008—2010) 国中医药办发〔2008〕37号 国家中医药管理局 国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见 国发〔2009〕22号 国务院 医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2010) 国发〔2009〕12号 国务院 关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见 卫妇社发〔2009〕70号 原卫生部 关于积极发展中医预防保健服务的实施意见 国中医药发〔2009〕20号 国家中医药管理局 中医特色健康保障服务模式服务基本规范(试行) 国中医药函〔2009〕20号 国家中医药管理局 中医预防保健服务提供平台建设基本规范(试行) 国中医药函〔2009〕138号 国家中医药管理局 区域“治未病”预防保健服务试点工作方案 国中医药办医政函〔2011〕144号 国家中医药管理局 中国慢性病防治工作规划(2012—2015年)卫疾控发〔2012〕34号 原卫生部 中医医院“治未病”科建设与管理指南(试用) 国中医药医政发〔2012〕47号 国家中医药管理局 区域中医预防保健服务工作指南 国中医药办医政函〔2013〕128号 国家中医药管理局 关于加快发展养老服务业的若干意见 国发〔2013〕35号 国务院 关于促进健康服务业发展的若干意见 国发〔2013〕40号 国务院 基层医疗机构“治未病”服务工作指南(试用稿) 国中医药办医政发〔2013〕44号 国家中医药管理局 中医预防保健(治未病)服务科技创新纲要(2013—2020) 国中医药科技发〔2013〕12号 国家中医药管理局 国家中医“治未病”重点专科建设要求(2014版)国中医药办医政发〔2014〕1号 国家中医药管理局

表1 国家层面颁布的中医药“治未病”健康工程相关政策

国家关于“治未病”的中医药预防保健政策已较为完备，既有专门的政策文件，又在其他综合性政策中予以体现。但政策是否产生影响以及产生何种影响则主要取决于政策的执行。政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。史密斯是最早构建影响公共政策执行因素模型的学者，认为政策执行过程由理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素组成。^[3] 根据史密斯的政策执行理论，影响中医药预防保健服务政策执行效果的因素有以下四类：

在国家中医药管理局的大力推动下，“治未病”试点单位大多使用昆仑—炎黄公司开发的“中医健康保障服务模式”，成立“治未病”中心，形成了体质辨识门诊、健康调养咨询门诊及传统疗法中心“三位一体”的运作模式。但运行机制和管理机制尚不成熟，还有待进一步完善。在管理机制上，部门之间缺乏协同性，中医药管理部门出台的有关管理制度或管理规范只是单方面的适用于某些中医药服务领域，缺乏广泛的约束力和适应性。社会上中医“治未病”健康管理服务行业学/协会，服务机构及相关支持系统有待进一步建立。目前缺乏独立设置的中医预防保健机构，大部分中医医疗机构尚未设立中医预防保健服务科室，其他医疗卫生机构开展中医预防保健服务不够深入，中医药预防保健服务网络不健全。

当前很多医疗机构还不能提供系统全面的中医特色预防保健服务，未能实现中医药“治未病”服务与医疗服务有效结合。提供中医药预防保健服务的中医医疗机构服务数量较少、服务面较窄；其他非医疗机构开展的中医预防保健服务不规范、质量不高，手段和形式单一，甚至在有些地方存在服务混乱现象。^[7] 中医药预防保健服务尚不能满足居民日益增长的健康需要。另外，中医药“治未病”的理念尚未得到普及，服务模式还需不断完善、推广。长期以来，人们习惯了“生病才看医生”的思维，对于“治未病”思想的认知度较低，缺乏认同感。

“治未病”健康工程试点医院陆续筹建“治未病”中心，为“治未病”中心的发展配备了一定的专业技术人员，但配备的这些专业技术人员中，没有系统地接受过健康管理服务理念和知识的培训，普遍缺乏学科带头人及专家型人才。此外，“治未病”中心缺少专职的管理人员，基层医疗机构条件差、待遇低，人才缺乏成为制约基层中医医疗 机构发展的关键因素。适合市场需求的高校中医药预防保健专业人才不足，现有中医药预防保健服务人员缺少专业培训等都在一定程度上阻碍了“治未病”健康管理服务的发展。

政府对“治未病”健康工程没有专项的投入，或只给予开展“治未病”健康工程的启动资金而没有后续资金。试点医院开展“治未病”健康管理服务的资金投入组成有：中医药行政管理部门对医院的投入、医院匹配的经费和申请相关课题获得的课题经费。开展健康管理服务工作所需的资金投入来源单一，而且投入数额不大。 部分“治未病”试点单位或试点地区开展“治未病”服务的资金不足，基本设施设备和人员培训等投入得不到及时补充。^[8] “治未病”健康工程作为一个系统工程，其发展和运作需要大量的资金投入，包括宣传教育、采购物资设备和人力资源配置等，但是现实中开展“治未病”健康工程的资金投入远远未能满足其费用需要。

加强政策保障，在基本药物政策中鼓励提供中医药服务，将符合条件的中医医疗机构纳入医保，将符合条件的中医诊疗项目、中医药品种和中药制剂纳入报销范围。制定扶持政策，注重发挥健康保险在经济补偿、市场组织、资金融通、社会管理等方面的功能，推动以健康为中心的中医特色健康保险产品的创新，为“治未病”健康管理的发展提供政策和制度保障。完善资源配置，在原有中医药预防保健服务试点单位的基础上，形成由区域内各级各类机构(中医院、综合性医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院、妇幼保健医院、疾病预防控制中心、社会独立养生保健机构等)组成的功能完善、特色互补、覆盖全区、辐射周边的区域性中医预防保健服务网络。^[9]

建设科普知识宣传队伍和网络，拓展信息渠道，鼓励以多种形式传播中医药“治未病”服务文化和知识，提高行业内外对中医药“治未病”服务科技创新发展重要性的认识。^[10]在推广中医药“治未病”理念和知识初期主要利用标语、手册、宣传单的方式，让居民对中医药基本理论知识有所了解，引起注意和兴趣；后期可以应用专栏、讲座、健康咨询的方式，使居民掌握中医药的特色技术在养生、保健、诊疗和膳食方面的具体内容(表2、表3)。

表2

表2(Table 2)

表2 语言方式推广 方式 具体形式 特点 适用范围 口头交谈 面对面谈话 针对性强、反馈及时 入户家访和个别教育 健康咨询 解答咨询者疑问 专业性强 进行专业知识推广 专题讲座 集体听课或办学 专业性、系统性、内容突出 群体教育，用于重点人群系统教育 小组座谈 协调小组成员互相学习 针对性强、便于交流 技能训练和行为 组织健身活动 练太极、体操 互动性强、较难开展 参与积极性强的人群

表2 语言方式推广

表3

表3(Table 3)

表3 文字方式推广 形式 特点 作用 中医药知识标语 形式简单、制作方便、便于记忆，号召力强 大造舆论和创造气氛 手册 专业人员编写,内容系统,便于保存和反复使用 内容易于接受 专栏 图文并茂、直观性强、成本较低 强化推广内容 传单 应急性强、可大量印刷 广泛推广知识

表3 文字方式推广

根据中医特色预防保健服务的特点，培养开展“治未病”健康工程所需的各类人才。一是建立中医药高校人才的培养模式，二是完善中医医院人才队伍培养模式。中医药高等院校在人才培养方面，要注重产、学、研相结合，整合资源，建立培训基地，创新培养模式。通过各种形式的培训，结合承担课题研究工作，建设一支多学科、专业化的高水平科研骨干队伍，尤其注重具有科学研究与企业管理双重知识结构复合型人才的培养，使之成为中医药预防保健服务科学研究、成果转化和产业化的骨干力量。^[10]应充分利用医院多层次的人才培养平台，通过中医药预防保健基本知识以及专业技能培训，全面提高相关人员的中医药预防保健服务相关的理论修养和专业技能水平，为中医预防保健体系建设的顺利推进提供有力的人力资源保障。

发挥“治未病”试点单位、重点专科的作用，产、学、研、用紧密结合，鼓励并推动建立以企业为主体的中医药预防保健服务业技术创新联盟，促进集成创新，完善技术创新链，保障科研与服务应用紧密衔接，促进科技成果向临床和现实服务转化。^[10]各级政府在财力上要不断增加医疗卫生单位在平台建设、人才培养和科学研究等方面的投入，为构建中医特色预防保健体系提供财力支撑。充分发挥政府部门引导作用，积极探索建立多渠道投入机制，完善科技经费保障机制，在国家科技计划项目中安排一定经费投入，支持重点的研究方向。同时，建立激励机制，鼓励地方、企业和民间资金等多种渠道对中医药预防保健服务科学研究的支持。

结合中医药预防保健服务的特点和优势，建立相对科学合理的中医药预防保健服务评价方法，评估中医药预防保健服务工作的成效。评价指标应简洁实用，主观指标和客观指标相结合，评价方法要体现科学性和普适性，有较强的可行性和针对性。省级中医药管理局组织制订中医特色预防保健体系建设的基本标准、管理和考核评估的内容，各级卫生行政管理部门须将加强对医疗卫生机构开展中医特色预防保健服务建设工作的督促、指导。^[11]