改革开放以前，我国健康服务主要以医疗卫生服务为主，由政府部门直接提供。改革开放后，随着经济社会发展，单纯依靠政府财政投入与公立医疗卫生机构无法解决资源供给约束与需求增长的深层次矛盾，必须辅以规范化的市场机制和多元化的资本投入，形成公共和私人健康服务产品共同供给的局面。^[2]这一时期，社会力量开始自发进入健康服务业市场，借助我国支持产业发展的契机，带动了健康管理等部分健康服务业的兴起与发展。2009年新医改后，政府出台一系列政策，鼓励和引导社会力量进入健康服务市场；2013年10月，《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕10号)明确提出要大力发展健康服务业，部署八大任务，并要求广泛动员社会力量，多措并举发展健康服务业。

当前，我国正处于经济社会转型升级的重要时期，宏观环境的变革与发展为促进健康服务业发展创造了有利条件。一是在深化改革、保障民生的政治理念下，发展健康服务业以满足多元化、多层次的健康需求，已经成为社会共识。二是健康服务业作为战略新兴产业，具有高技术、高效益、低耗能、低污染等优势，是经济结构调整优化的重要内容，国家宏观经济政策导向为健康服务业发展提供了有力支撑。三是社会环境变化为健康服务业的发展提供了巨大机遇，如人口老龄化和疾病谱的变化释放了多种类型、多个层次的健康服务需求，快速城镇化和流动人口增加引发的各种问题使得健康管理逐渐被人们所重视。四是金融、物流、信息技术等领域的发展推动了健康服务提供、购买、信息共享等方式变革，服务范围和服务模式不断拓展和创新，促进了产业细分。

社会办医是促进健康服务业发展的重要手段之一，是健康服务链上的关键环节，重点是吸引社会力量等多种形式提供健康服务。一方面可以扩大基本医疗卫生服务的供给和选择范围^[6]，另一方面可以满足居民个性化、高层次医疗服务需求^[7]，形成公立医疗卫生机构和社会办医疗卫生机构分工协作、多元发展的办医格局，为提高居民健康水平提供更好保障。近年来，各地对社会办医积极探索，涉及管理体制、人事制度、分类管理、市场准入、投融资、公共财政支持、税收优惠、土地供应、产权属性、投资回报等多方面，如温州的“1+11”和“1+14”政策包^[8,9]，北京的“京十八条”^[10]等，一定程度上促进了我国社会办医资源量和服务量的增加，但相对而言，社会办医力量仍相当薄弱^[11]。从2009年到2014年，社会办医疗卫生机构数变化不大且略有降低，但其中医院所占比重则从30.8%增长到48.5%，说明社会力量举办的医疗卫生机构正向更高层次、更大规模的医院发展；社会办医疗卫生机构的床位数、人员数、诊疗人次数、入院人数都有较大增长，其所占医疗卫生机构总体人数、床位、诊疗和入院人数的比例也都有一定程度的增加。

表1

表1(Table 1)

表1 2009—2014年社会办医疗卫生机构发展情况 指标 2009年 2014年 数量 占比(%) 数量 占比(%) 医疗卫生机构数(个) 455 825 49.7 438 816 44.7  其中：医院数(个) 6 240 30.8 12 546 48.5 床位数(张) 374 269 8.5 876 204 13.3 卫生人员数(人) 1 353 031 17.4 1 847 324 18.1 医院诊疗人次数(万人次) 15 303.8 8.0 32 465.4 10.9 医院入院人数(万人)  678.4  8.0  1 960.3  12.7 数据来源：《2010中国卫生统计年鉴》和《2015中国卫生和计划生育统计年鉴》

表1 22009—2014年社会办医疗卫生机构发展情况

“医养结合”是促进康复护理领域发展的着力点，有助于健康服务业向康复护理领域延伸，提升其提供覆盖全生命周期、连续性的健康服务能力。据推算，2020年全国生活不能自理老年人口数量将超过2000万人。^[12]为满足人口老龄化带来的健康养老服务需求激增、供给不足的问题，国家将健康养老作为健康服务业发展的优先领域之一，建立健全医疗机构与养老机构之间的业务协作机制，探索“医养结合”养老模式，为高龄、患病、失能、半失能老人提供养老、护理和医疗服务，极具现实意义。依据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)，部分省市通过小范围试点推进“医养结合”养老模式的发展，如山东省青岛市以长期医疗护理保险为基础的长期老年医疗护理制度^[13]，安徽省合肥市的“六位一体”老年病房^[14]，河南省郑州市的医院与多家养老机构间的双向绿色转诊通道^[15]，湖南省长沙市的全国首个“虚拟养老院”^[16]，天津市老年公寓内设立门诊部^[17]等。

健康管理与促进服务是健康服务业增量的重点之一，有利于促进以疾病治疗为中心向以健康为中心的转变，并由此衍生出健康服务的多种新兴业态。经过十余年的探索与实践，我国健康管理学科体系基本形成、健康管理服务市场初具规模、相关产业链逐步建立，尤其是以健康体检为主的健康管理医学服务机构数量快速增长，发展规模不断攀升，2013年健康管理行业规模已接近900亿元^[18]，拥有体检主导型、中医保健型、HMO(Health Maintenance Organization)型、POS计划或医疗经纪型、信息技术服务型、私人医生型等多种服务模式。^[19]一些地方政府进一步引导健康管理服务向专业化、规模化方向发展，如上海市、杭州市引进专业性健康体检机构，发展连锁医疗体检，提供第三方健康管理评价以及健康市场调查和咨询服务；建立以商业保险机制为支撑，健康风险管理为核心的健康管理新型组织；青岛市、深圳市则更加注重将互联网技术与健康管理相融合。

商业健康保险是健康服务的消费激励和保障机制，能够促使非基本医疗卫生服务需求有效转化为健康消费，同时也是基本医疗保障体系的重要补充。随着国家政策环境的不断优化，商业健康保险的规模持续扩大。目前，商业健康保险有2 200多种在售产品，涵盖了疾病险、医疗险、护理险和失能收入损失险等四大类，但整体发展仍然处于初级阶段，还有着较大的发展空间。2015年，我国商业健康险保费总额为2 410.47亿元^[20]，健康保险深度(商业保险总费用/GDP)为0.36%^[21]，商业健康保险密度(商业健康保险总保费/全国总人口数)为175元。2014年，商业健康保险赔付支出占国家医疗卫生总支出比例不到1.62%^[22]，一般发达国家保险市场的保险深度为10%~20%之间，保险密度为3 000美元左右^[23]，商业健康保险赔付支出占国家医疗卫生总支出比例为10%左右。^[24]

从政策层面上对健康服务业的内涵、在经济社会发展中的定位、与卫生事业的关系以及发展模式等认识尚不清晰、不统一，影响健康服务业相关政策的制定,一定程度上制约了健康服务业的发展。与其他产业领域一样，健康服务业本质上具有经济活动的特性，在目标定位、发展规律、资源动员方式、规制与引导策略等方面要遵循市场经济规律，通过市场机制引导产业行为。目前我国健康服务供给的主体是以政府举办的医疗卫生机构为主，政府在促进健康服务业发展的角色和作用还需进一步明确。健康服务业的准入、行业技术规范等标准缺乏，不利于政府有效监管；税收、金融、保险等吸纳社会资本投资健康服务业的相关配套政策尚不健全，为社会资本投资和经营健康服务业带来障碍。

完整的健康服务业产业链和产业体系，应包括前端、传统和后端产业，以分别实现维持健康、修复健康和促进健康的目的，含服务提供产业、支撑产业和关联产业等内容。目前，我国的健康服务业产业链条仍不完整。生产性健康服务业仍是以提供传统医疗服务为主，对于前端维持健康和后端促进健康的供给力度不足，如医养结合、健康管理与促进领域的发展都较为初步。消费性健康服务业及相关制造业对于生产性健康支撑能力不足，尚未形成整合的产业体系。保险对健康服务的覆盖范围也较为有限，对健康需求拉动有限，社会医疗保险对健康服务仅覆盖基本医疗服务，覆盖高端健康服务的商业健康保险体系尚未成熟，与发达国家相比，商业保险的深度和密度不足，人群和服务项目覆盖面较窄。对健康服务业发挥重要支撑作用的制造业，如医疗器械、生物技术和药品等，自主创新和研发能力不足，缺乏核心竞争力和核心技术，对国际产品依赖程度较高。^[25]

多数健康服务业机构存在规模小、分布零散、核心竞争力不强等问题，尚未形成合理的体系结构和有序的竞争秩序。在行业发展初期，部分服务与产品的质量不高，甚至出现虚假广告、诱导消费和恶意竞争等现象，不但给居民健康造成不良影响，而且使消费者对相关产品和服务失去信任。

人才因素是制约行业竞争力的又一瓶颈。一是我国除专业医生和护士的培养体系较为完善外，健康服务业相关的其它学科体系和人才培养模式尚不健全，师资力量缺乏，复合型、应用型专业技术人才供给不足，难以满足健康服务发展需要。^[26]二是医师多点执业政策尚存在诸多政策障碍，急需的高层次人才难以实现合理流动^[27]，影响人力资源配置效率，不利于行业整体水平提高。三是由于社会举办健康服务机构自身经营性质等原因，造成骨干队伍断层，人才流动性大。

发展健康服务业应依据经济社会和卫生事业发展的总体战略，在国家层面将健康服务业作为战略性新兴产业进行部署，对健康服务业的定位、目标、布局和重点策略等进行顶层设计。在摸清我国健康资源现状的基础上，围绕人群健康需求，借鉴国际健康全程管理理念，对健康服务业进行整体规划和布局；选择发展前景好的健康产业项目作为建设重点，制定专项规划。

在总体规划布局的基础上，制定相应配套政策，引导和鼓励健康服务业发展。一是制定优惠产业政策。在投融资、税收、成果转化等方面向相关企业，特别是中小企业倾斜，鼓励其加大研发和生产力度。二是制定健康服务业技术规范和市场准入政策。逐步建立统一的行业技术规范和标准体系，规范服务项目、质量标准、经营模式、从业人员资质要求等。三是加强行业监管。充分发挥第三方组织在监管中的作用，形成政府主导、第三方组织协助管理、社会公众参与监督的多元化行业监管体系，营造健康有序的行业发展环境。四是完善人才培养政策。注重教育的前瞻性、针对性和实用性，进一步优化教育方向、内容、模式和师资队伍等，为行业发展提供充足的人力资源保障。五是制定宣传引导政策。培养居民健康观念，指导健康消费，形成投资健康、珍惜健康、促进健康的理念和文化。

健康服务业涵盖了以“健康”为核心的一系列产业群，应以快速变化的健康需求为导向，推动健康服务业产业结构升级，打造更加完整的健康服务业链条。一是以健康需求为导向，满足多层次需求。进一步扩大健康服务供给，既要普及基础性健康服务，又要发展多种业态，以满足个性化需求；完善高端健康服务市场以满足居民高层次健康需求，打造特色服务品牌，建设多种所有制并存、大中小企业共存、高中低层次协调发展的健康服务产业体系。二是创新健康服务业发展模式，建立服务业集群。鼓励差异化服务和产品，从核心的健康服务提供向产品生产，人力、资金与信息保障，产业关联融合等方面拓展，形成优势互补的健康产业链；提升关联与辅助行业的支撑能力，形成整合的产业体系和市场规模效应。加强高等院校、科研院所、优势产业的联合互动，支持企业联盟式发展，打造“医研企”一体化的健康服务业模式；建立健康服务业示范园区，建设完整产业链，培育健康服务业集群特色，实现资源整合和优化配置。三是增强健康服务业相关机构的核心竞争力，提升健康服务能力。增加研发投入，走内涵型、技术型发展道路，增强自主创新能力与核心竞争力；严格企业监管、加强行业自律，可以通过第三方组织开展信用评价，建立信用档案等措施，引导企业加强自我约束行为，提升组织的社会责任感；注重市场拓展，并购或投资海外市场，具备条件时可向其他区域和国家延伸。

健康服务业作为一个新兴产业，其内在发展规律、产业特征、发展模式等问题都需要进行全面深入的研究。一要进一步深入研究健康服务业的内涵和特征，针对不同服务产品属性研究制定针对性强的政策措施，促进健康服务业良性发展。二是可以从产业经济学、企业管理和健康服务等相关学科视角，借鉴科技产业、文化产业等相关领域的发展经验，明确健康服务业的定位、目标和发展策略，以更好为政策制定提供理论支撑。三要注重发挥信息技术的作用，建立健康服务业发展状况的统计信息体系，建立统一的互动平台和信息共享机制，促进行业信息的交流和利用，简化技术扩散路径和成本，为决策提供数据和技术支撑。