近年来，我国灾害频发，对药品应急体系提出了更高要求。突发性灾害事件具有突发性、复杂性和公共性等特点，有较强的社会和政治影响。一旦大型灾害性事件发生，可能给国家和人民造成巨大损失。因此，研究突发灾害事件下，如何建立我国快速有效反应的药品应急保障体系意义重大。长期以来，我国药品应急供应体系主要以国家医药储备的方式运作，在历次灾害救援中有力地保障了医疗救援工作的开展。^[1]特别是在经历了2003年非典型性肺炎(SARS)、2008年汶川地震和2009年甲型H1N1流感之后，国家应对此类突发事件的能力有了显著提高，我国医药储备供应制度对确保应急药品的迅速供应发挥了重大作用。但低效的药品应急管理工作也暴露出我国医药储备供应制度仍存在许多弊端。^[2]本文基于政策网络理论视角分析我国现行应急药品储备供应体系存在的问题，并提出政策建议。

1 我国应急药品储备供应制度

我国应急药品供应体系主要以国家医药储备的方式运作。国家医药储备是指国家为确保在发生灾情、疫情及突发事故时，药品、医疗器械能够及时有效供应、维护社会稳定所进行的医药物资储备，是突发公共事件物资应急保障行动方案的重要组成部分，具体包括以下几部分：

(1) 医药储备供应管理体系。20世纪70年代，我国为适应战备需要，初步建立国家医药储备制度。之后，由单纯的备战需要逐步扩展到外援、防疫、救灾和应对突发事件等。1997年及之前由原国家医药管理局管理；1998年之后转交原国家经济贸易委员会的经济运行局管理；2003年起，由国家发展改革委主管；2008年，国务院机构第5次改革后，由工业和信息化部负责。我国实施两级储备，中央医药储备部分由工业和信息化部及财政部管理，主要负责储备重大灾情、疫情及重大突发事故和战略储备所需的特种药品、专项药品及医疗器械。而地方医药储备为参照中央医药储备计划并结合当地实际情况制定，主要负责储备地区性或一般灾情、疫情及突发事故和地方常见病防治所需的药品和医疗器械。^[3]医药承储企业依照目录储备药品，储备总量不能低于计划总量的70%。迄今为止，中央医药储备只在2003年SARS期间和2008年汶川地震时动用过。

(2) 医药储备供应法律体系。我国尚未建立专门的药品储备供应法律体系，在实际的运行中暂由各种突发事件应急法律、法规作为行动依据。目前我国的突发事件应急法律法规以《突发事件应对法》为核心，涵盖卫生应急的《传染病防治法》《职业病防治法》《国境卫生检疫法》《食品安全法》等法律，以及《突发公共卫生事件应急条例》《疫苗流通和预防接种管理条例》等行政法规，此外还有《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》以及以一些针对某些突发性传染病的防控、诊疗方案和指南为主体的预案体系。在药品管理领域，有《药品管理法》《药品经营质量管理》，涉及国家医药储备和紧急药品调运等问题；但针对医药储备的专项药品应急规范主要是《国家医药储备资金财务管理办法》(1997年)和《国家医药储备管理办法》(1999年)。

(3) 药品储备类型。我国药品储备分为专项储备和常规储备。专项储备包括生物疫苗制品、抗核辐射救治药品、消杀药品、化学中毒救治药品和抗病毒药品等，应对反恐、非典、禽流感、甲型H1N1流感、艾滋病等突发事故和疫情；常规储备包括抗生素、降压药、镇痛药、麻醉药等应对疫情、灾情及突发事故所需的普通药品和医疗器械。目前，国内没有统一的应急药材品种目录。^[4]

(4) 中央医药储备资金依年度进行专项储备的核销补足，常规储备由承储企业自行轮储不予资金补贴。地方上，广东和上海等部分省市采取银行专项贷款财政贴息的方式。

2 政策网络理论及其对应急药品供应管理的适用性

政策网络理论20世纪70年代起源于美国。Kazenstein最早将政策网络定义为“把政府和社会主体连接在一起共同参与政策程序的网络”；Lowi也进一步提出，在美国公共政策的制定过程中，国会、行政机构和利益集团之间已经形成了一种稳定的、高度整合的三角关系，即具有极强排他性的“铁三角(iron triangle)”^[5]；之后Benson从社会学角度把政策网络定义为，因资源的相互依赖关系而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。^[6]可见，政策网络理论是以研究公共政策过程中多元主体的互动为目标，探索如何在关系稳定、利益均衡和资源整合的情形下，制定最合理的公共政策。因此，政策网络一般具有3种含义：一是用于治理的网络，以协调公私部门的管理；二是分析组织间关系的网络，以描述组织的权力结构及网络特征；三是代表利益中介的网络，以维护社会的多元利益。^[7]与传统科层管理模式相比，政策网络管理模式更强调将公共政策的制定和治理理解为网络中的行动者与组织间信息、目标和资源相互交换的动态互动，不仅是中央集权在政策执行中的作用和效力，而是政府与各利益集团不断协商，交换信念和利益过程中形成的稳定社会结构和社会关系。^[8]

政策网络的管理一般具备以下特征：(1) 政策网络是由行动者构成的网络；(2) 行动者之间由于资源交换与利用而形成相互依赖关系；(3) 政策网络对公共政策制定产生重大影响；(4) 政策网络具有排他性。^[9]由此可见，决定我国应急药品管理问题走向的正是一个典型的政策网络。首先，应急药品管理存在着由团体行动者构成的网络，具体包括：(1) 受灾或患病人群及其家庭，为政策支持的需求方；(2) 政府，整个政策网络中具有主导性的参与主体；(3) 医药产业，医药用品的供给方；(4) 非营利组织及大众媒体。其次，这些团体行动者因应急药品相关各种资源的生产、分配、消费和交换而形成相互依赖的关系。再次，由上述行动者所构成的关系网络必将进行多维度的协商和调整，如非营利性组织在监督政府履行责任、有效建立供给保障机制方面发挥了巨大推动作用，大众媒体的舆论性和煽动性间接影响政策导向，从而显著影响我国应急药品管理政策的制定和执行；^[10]最后，应急药品领域形成的这种网络关系因其专业性和针对性而具有高度排他性。

3 中国应急药品供应问题的政策网络分析

国务院于1997年出台了《关于改革和加强医药储备管理工作的通知》(国发〔1997〕23号)，使应急药品网络体系在统一政策、统一规划、协调组织的原则下，实行动态储备有偿调用的体制。实施主体包含中央、地方和企业，医药行业，患者和非营利组织。各活动主体对应急药品资源进行整合，以保障医疗救援活动和居民健康。但目前应急药品政策网络仍存在问题，导致网络中的资源交换与利用无法达到快速、准确和有效的效果。

3.1 应急药品储备缺乏统一协调机制

一是政府各主管部门职责缺乏协调。政府作为社会资源整合和分配的最大主体，负责很多决策决议和制定，必然在政策网络中具有较大的影响力。而应急药品的研发、生产、储备和应用都是由政府不同部门主管，各部门条块分割，缺乏沟通，应急药品的研发生产和储备使用没有统一协调，当突发事件发生时容易发生混乱，审批程序和处理环境繁杂，需求重复申报时有发生。二是中央储备和地方储备不统一。地方储备主要根据当地卫生部门意见安排储备药品的品种和数量，无统一标准，缺乏与中央储备互补，难以达到应急需要。如汶川地震救援初期，短时间大量伤员产生，急救药品严重不足，而当中央储备的药品到达时，已经过了急救期，造成药品大量浪费。^[1]

3.2 医药承储企业的利益保障不到位

根据国家有关规定，医药储备企业在储备药品、医疗器械的品种、质量、数量得到保障的前提下，总库存量不能少于计划总量的70%，并适时更新，而医药存储中因药品过期失效或者部分药品种类滞销积压造成的损失，要由企业自行承担。^[11]根据《医药储备管理办法》规定，国家药品储备时政府通过财政部先将资金安排到企业，企业签订责任书后，在一个月内落实药品储备工作。然而实际工作中，紧急调拨的药品物资要远超储备量，而进行药物储备的款项并不能及时拨付给企业。以抗击“SARS”为例，许多激素、抗病毒类生化制品原料等全面走俏涨价，医疗机构大量购进药品，货款往往又不能及时汇给企业，使得企业日常经营运转困难。^[12]因此，医药承储企业的利益保障不到位，将削弱其参与应急药品储备供应的积极性，直接影响医药储备应急效能的发挥。

3.3 应急药品储备法律保障机制尚未健全

现有的《国家医药储备管理办法》和《国家医药储备资金财务管理办法》，由于缺乏严格的法律法规监管，导致部分承担医药储备的企业和医疗机构存在麻痹心理，忽视自身职责。《国家医药储备管理办法》规定库存总量不得低于计划总量的70%，这引发了资金挪用、未单独设立账户、财务处理不规范、实物储备不达标等一系列问题。1997年财政部进行了一次对医药储备的资金核查，发现20多年以来，国家为应急医药储备工作下拨了20多亿元，实际的药品储备却与储备资金相去甚远。^[12]一旦突发事件发生，灾区将无法快速获取应急药品，导致整个灾区救治活动存在隐患。

3.4 应急药品政策网络体系的公共信息平台尚未建立

目前，国家医药储备管理中央层级的储备信息并未实现实时汇总，与地方储备无法实现信息共享，仍沿用落后的信息传递与汇总方式。一是应急药品储备数据库缺失，在急需药品情况下，当地未安排储备或市场缺货的药品无法进行及时调用或征用，影响了药品应急快速反应的程度。而美国国家疾病和预防控制中心(CDC)建立了28大类101个监测数据库系统，包括与霍乱和其他弧菌疾病等突发公共卫生事件有关的监测系统，^[13]通过有效监测达到预防和合理储备应急药品的效果。二是救援信息无法快速有效传达。突发事件发生时，不同治疗阶段药品信息变化制约药品需求信息传达的精准性。三是由于应急药品统一信息平台缺失，政府、医药企业、非营利组织和大众媒体等各团体行动者难以就救援状况的药品供需形成资源联动，使得药品供应滞后。

4 建议 4.1 明确职责，保持应急药品网络统一协调联动

应将应急药品储备问题提上各级政府的政策议程。国家应以工业和信息化部牵头，联合国家卫生计生委、国家发展改革委、财政部和食品药品监督管理总局等共同组成药品应急工作领导小组，统一指挥协调国家应急药品的储备和供应工作，并指导下一级储备部门的供应保障工作。各省市成立药品应急工作小组，做好地方和对应职责区域内医院药品的储备和供应指挥协调工作，积极配合。

4.2 加强资金保障，维护医药承储企业合理利益

针对承储企业的经营困境，各级政府要加强对应急医药储备的资金保障。首先，适当加大储备资金的投入，实行财政拨付资金、专款专用制度以解决承储企业的后顾之忧。其次，应出台相关利益补偿机制，当储备药品价格变化、贷款利率调整时，适当协调补贴额度，以切实保障承储单位利益以提高其积极性和主动性。同时，建议采取企业向银行贷款、政府贴息补偿的方式，来提高对药品储备资金的有效监管，并降低储备资金调拔的风险。此外, 还应动员社会力量，以志愿募捐、福利彩票、建立灾害救援基金会等形式, 筹集资金解决应急医药物资在采购、储备、补偿等方面的不足，在对灾区进行支持救援的同时，兼顾应急药品储备网络各主体，特别是使承储企业的合理利益在一定程度上得以实现。

4.3 强化法律体系建设，完善评估和退出机制

建议政府针对目前我国药品应急体系所发现的问题，对《国家医药储备管理办法》和《国家医药储备资金财务管理办法》进行修订，加强相关法律体系建设。通过完善制度杜绝大多数医药储备任务中的不良事件，做到依法监督，依法储备，违法必究，确保应急药品及时、有效抵达灾区。此外，为保证药品应急政策网络在救援活动中发挥最佳效用，一方面，政府应对该体系进行定期评估。公正客观的对网络中的主体，如政府、承储单位和社会团体在该网络中的表现进行评估。另一方面，政府应建立该网络的退出机制，如果发现个别企业存在经营不善的情况，可以适时对网络主体结构做出调整，取消该企业的储备资格，并及时调拨储备资金，寻求更好的承储企业，以发展更为可靠和高效率的药品应急政策网络主体结构。

4.4 构建政策网络运行公共平台，保障体系良性发展

政府是应急药品政策网络中的主导，具有公共权力和资源，应组织创建政策网络公共信息平台。该平台的创建，一是为网络中数据资源提供共享平台，有助于政府、医药企业、非营利组织以及研发部门对应急药品的生产、分配、消费和交换进行及时有效的更新和规划，也有利于行动者对周边医药储备情况的了解。如美国应急药品国家战略储备(Strategic National Stockpile，SNS)利用Atlantic Management Center公司的软件系统，准确记录药物发放情况及病人信息, 并将数据集中上传, 实现药品信息的有序共享。^[13]二是为网络中的行动者提供交流平台，集合专业人员进行研究交流，便于相关部门整合当前资源，制定应急救援方案。如原卫生部在2006年禽流感疫情期间，曾召集63位微生物学、流行病学和卫生统计学领域的专家学者，根据禽流感爆发的周期规律与高危人群等参数，共同测算出应急药品的需求，为有效控制禽流感灾情提供了科学依据。^[14]三是为政府与其他参与者的多元互动提供平台，如政府与医药行业的互动，通过经费补助等手段形成有效的政策激励；^[15]政府与医保行业的互动，减轻患者的医疗费用；政府与非营利组织互动，通过舆论导向推动政策调整。^[9]