养老服务业是通过政府、社会组织等多元主体采用市场化、产业化和社会化运作模式，针对老年群体，提供生活照料、精神慰藉以及文化娱乐等服务，从而提升生活质量，满足多层次养老服务需求的经营单位集合。本文以“政策协同理念”为导向，采用内容分析法，将定性问题假设作为出发点，利用定量统计分析方法和工具对养老服务业政策进行处理。政策协同是在特定时期政府或社会公共组织为达到共同目标理念，进而形成的政策系统，不同于单独微观子系统将整体功能简单加总，其中政策要素与子系统之间通过联系、协作，从而产生政策合力，有效解决政策问题，达成政策目标，维护公共利益。本文选取2006—2019年养老服务业相关政策158篇，系统剖析时间序列下政策的协同演变，以揭示政策现存问题，希望为养老服务业市场繁荣发展提供有效建议。

1 资料与方法 1.1 资料来源

通过以“养老服务业”、“养老服务”、“医养结合”和“养老”为关键词，系统检索国务院、民政部、国家卫生健康委员会、国家发展改革委等20个政府门户网站以及北大法宝法律数据库，收集2006—2019年发布的养老服务业相关政策文件，检索截止时间为2019年12月31日，初步确定281篇与养老相关政策文件。通过进一步阅读与筛选，排除养老保险、养老保险基金、各省市养老条例等内容的政策，选择涉及养老服务、医养结合、康养结合等养老服务业相关内容的基本政策和具体政策，共纳入政策文本158篇，涉及中共中央、国务院、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、卫生健康委员会、国家市场监督管理总局等23个部门。根据发文部门分为单部门和多部门发文，部门联合发文主要集中于两部门和三部门；按照类型分为通知、意见，规划等11种。

1.2 研究方法

现阶段，我国学者对于政策协同研究主要分为以下三种：一是基于政策协同理论分析政策系统、主体、环境、要素之间协同关系，主要针对政策内外部发展规律进行研究。^[1]二是基于协同理论分析多领域政策协同产生的政策合力^[2-3]。三是通过构建政策协同计量模型，采用定量分析方法从政策力度、目标、措施三维探究政策协同，主要针对较长时间段内政策协同演变过程研究。^[4]本文研究2006—2019年时间段内政策协同演变路径，因此将政策力度、目标与措施视为协同度研究重点。经过编码、摘录、赋值和打分的过程，对养老服务业政策的力度、措施和目标分值进行数据处理，根据量化结果，探析养老服务业政策协同情况。

1.3 政策赋值标准

研究组讨论拟定政策赋值标准。首先，以摘录的养老服务业政策内容为依据，从政策力度、措施和目标3个维度拟定量化方法，设计讨论提纲。^[5]其次，邀请7位来自高校、政府部门和从事养老服务工作和管理的专家组成专题小组。最后，根据本研究组讨论结果，政策力度、措施和目标3个维度赋值设定均为1~5分。为减少研究的主观性，确保政策赋值的可行性和精确性，专题小组成员依据赋值标准独立打分。首轮政策打分结束后，讨论差异并分析原因，经三轮打分和讨论，最终打分结果一致性达到100%。政策赋值标准具体如下。

1.3.1 政策力度赋值标准

研究其他学者的方案，由于政策颁布机构的级别和政策类型不同，所以政策的效力大小也不同。政策力度赋值标准见表 1。

1.3.2 政策措施赋值标准

政策措施是制定和实施政策时运用的方法和手段。本研究的“政策措施”主要包括金融、财政税收、人事、土地供应和社会参与5个措施。政策措施赋值标准见表 2。

1.3.3 政策目标赋值标准

政策目标是指该项政策实施期望达到的最终目的。本研究的“政策目标”主要分为养老服务设施，社区、居家养老服务，养老机构，养老服务消费市场和医康养融合养老服务5个方面。政策目标赋值标准见表 3。

1.4 数据处理

基于每项政策得到的分数，对每一年度政策各指标进行累积，计算出2006年以来养老服务业政策的政策力度、目标、措施各年度的数值。将政策力度、措施和目标分值乘积求和来衡量政策的效力。并通过式(1)、(2)求得我国养老服务业发展政策的效力和平均效力。

(1)

(2)

通过(3)、(4)、(5)求得我国养老服务业政策的平均政策力度、平均政策措施和平均政策目标数值。

(3)

(4)

(5)

其中，STPE_i表示第i年颁布政策的效力，SAPE_i表示第i年颁布政策的平均效力，APS_i第i年颁布政策的平均政策力度，APM_i第i年颁布政策的平均政策措施数值，APO_i第i年颁布政策的平均政策目标数值，N表示第i年的政策颁布数量，ps_Ⅰ表示第Ⅰ条政策的政策力度得分，pm_Ⅰ表示第Ⅰ条政策的政策措施总得分，po_Ⅰ表示第Ⅰ条政策的政策目标总得分^[6]。

通常政策力度大小反映同一政策各措施具体情况和目标明晰程度，与政策措施和目标协同度成正比。通过式(6)、(7)衡量我国各年养老服务业发展政策措施间、目标间的协同度。

(6)

(7)

其中，PMC_i表示第i年政策措施协同度，PGC_i表示第i年政策目标协同度，N表示第i年颁布的政策总量，ps_Ⅰ表示第Ⅰ条政策的政策力度得分，pm_Ⅰk和pm_Ⅰj表示第Ⅰ条政策中第k和j项政策措施的得分，k和j(k≠j)表示从金融、税收财政、土地供应、人事和社会参与措施5项中选取2项来衡量措施协同。po_Ⅰv和po_Ⅰt表示第Ⅰ条政策中第v和t项政策目标得分，v和t(s≠t)表示从养老服务设施、社区居家养老服务、养老机构、养老服务消费市场和医康养融合养老服务5项中选取2项来衡量目标协同。

2 结果 2.1 养老服务业政策数量、政策效力分析

2006—2019年，我国实施养老服务业政策在2011年(9篇)、2013年(11篇)、2014年(25篇)、2016年(23篇)、2019年(26篇)等年份上出现增长高峰(图 1)。由于老龄化程度逐渐严重，政府对于养老服务业发展越来越重视，所以政策数量越来越多，政策效力越来越大，虽然不同年度之间存在波动，但总体呈上升趋势。具体来看，我国养老服务业政策平均效力自2014年起逐年递增，政策效力在2010年前趋于平稳，2012—2016年和2017—2019年大幅增长，2016年和2019年出现两个峰值。主要原因，一是2016年国务院办公厅出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》的文件，提出到2020年，要全面开放养老服务市场，大幅度提升养老服务和产品的有效供给能力并且要进一步完善政策法规、标准等目标。为实现这些约束性目标，政府于2016年颁布较多养老服务业相关政策，满足老年人养老服务需求，提升养老服务满意度，促进经济社会发展新动能；二是2019年政府从医疗，体育健康，互联网等方面融合发展出台多篇促进养老服务业快速发展的政策，以解决现阶段养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题，确保2020年实现政策目标。

从图 2可以看出，各年平均政策措施和目标得分总体基本维持在同一水平，但2016年平均政策目标突增，主要由于2016年明确养老服务市场化发展方向，随之政策数量增多，政策目标明确。在2006、2010年和2019年平均政策力度分值位列前三，分别为3.67，4.00和3.55。这主要由于，一是在2010年前我国颁布的养老服务业发展相关政策数量较少，但多数以规划和决定的形式颁布；二是在2011—2018年，每年颁布的政策数量增加，但多数为意见和通知等，平均政策力度较低，从而导致平均政策力度降低；三是2019年国家密切关注养老服务业发展，相较于之前政策数量以及政策级别和类型都有所增加。

2.2 我国养老服务业政策的措施间、目标间协同演变分析 2.2.1 我国养老服务业政策措施协同的演变分析

本文在政策措施协同中主要探究其他措施与人事措施和社会参与措施的协同。这是由于在所搜集的政策中，金融、财政税收、土地供应、人事和社会参与措施使用占总政策措施比例分别为19.66%、19.92%、18.58%、21.43%和20.41%，人事和社会参与措施运用最多。

从图 3、图 4中可以看出，不同年份各措施与人事、社会参与措施协同度有所起伏，但总体呈上升趋势，并且均表现出较高协同度，这说明我国养老服务业政策正处于由单一向多元化措施转变过程中。具体来看，图 3中金融、财政税收和土地补贴与社会参与措施在2010年后协同程度逐渐增大。社会参与和金融措施在2016年协同度最高，这是由于2016年进一步确立养老服务业市场化发展方向后，政府开始大量使用投融资、PPP等方式吸引社会资本进入市场。图 4中2010年前各政策协同度处于较低水平，2010年后协同度提升并且表现出差异，其中金融与人事措施总体协同度略高于其他措施与人事措施的协同度，分别在2011、2015、2016年居于最高位。这主要是由于老年人养老金除了日常生活开支，在医疗支出、半失能/失能/失智护理费用等方面支出也较大，社会养老服务人员短缺等问题逐渐凸显。2016年中国人民银行、民政部等部门联合颁布《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，推动养老金融的发展，我国在养老服务业发展政策层面越来越重视人才培养与金融发展并重，并不断扩大养老服务人才培养范围，激发养老金融行业的积极性，以确保养老服务业政策的实施效果。图 3、图 4中土地供应与人事、社会参与措施协同虽然在2006年就已出现但其协同程度最低，直到2018年以后才开始呈现出较高程度的协同，主要由于国家对于养老地产建设的重视程度提高，出台的政策中更多涉及土地审批流程简化，民办养老机构的土地出让金、拆迁补偿费用降低，土地管理费和规划测量费给予一定减免等土地供应措施，逐渐摸清土地供应措施应用的实质，说明国家逐渐重视人才、社会组织与土地供应措施对于养老服务业发展的重要性，这是保障发展的基本要素。

2.2.2 我国养老服务业政策目标协同的演变分析

由于养老服务业政策目标中养老服务设施建设、社区居家养老服务、养老机构、养老服务消费市场以及医康养融合养老服务方面占总政策目标得分的比例，分别为19.30%、19.39%、20.17%、21.52%和19.63%，因此，本文主要关注促进养老服务消费市场发展与其他各目标之间的协同情况(图 5)。从中可以看出，2010年后各目标与促进养老服务消费市场发展均表现出较高的协同度，呈逐渐上升趋势。具体来看，推进医康养融合养老服务发展与促进养老服务消费市场发展的协同度在2016年后一直居于高位，主要由于互联网在各领域的发展带来便捷性和老年人对于医疗、照护的需求，促使跨界融合产业发展政策出台落地。

3 讨论 3.1 我国养老服务业政策效力提升但平均效力逐渐降低

一方面2011年出台《中国老龄事业发展“十二五”规划》后，我国政府对养老服务业发展的重视程度越来越高，相关政策逐渐增多，政策效力大幅度提升；另一方面政策演变过程中，政策平均效力呈下降趋势，但政策效力呈上升趋势。这表现出政策效力增加主要受数量影响。通过我国养老服务业政策颁布背景分析，发现虽然数量较多，但在政策的制定过程中缺少对于老年人及社会群众养老服务个性化需求的考量，从而使得养老服务业政策的缺乏针对性和系统性，并且大多集中于具体政策，而法律层面政策较少^[7-8]，我国现阶段已有《老年人权益保障法》、《社会福利机构管理暂行办法》等法律法规，养老服务业方面也有宏观规划，但欠缺权威性，不利于养老服务业政策实施效果提升。

3.2 我国养老服务业政策措施发展不均

伴随政府对养老服务业市场化的逐渐重视，政策措施协同度逐渐增强，并表现出阶段性增长态势。目前，主要以金融与人事、社会参与为政策措施协同核心，并且社会参与和其他措施协同程度整体低于人事与其他措施协同程度。土地供应措施方面，该措施得分总体占比最低，仅为18.58%，而养老设施建设，社区、居家养老服务的提供、养老机构的发展等都离不开土地供应，土地供应措施是保障养老服务业发展的基础。金融措施方面，金融支持养老服务业发展需要坚实的制度保障，德国、美国、日本等典型老龄化国家通过长期护理保险政策间接引导^[9]，从而增强老年人消费能力，激活养老服务消费市场。目前我国金融支持养老服务的政策和制度建设还处于初期阶段，多样化、多层次的养老金融产品供给需求差距大，需要发挥政策措施作用，完善金融政策措施实施细则和激励机制，引导可持续、成系统的商业模式发展，指引创新性、针对性强、特色鲜明的养老服务金融产品开发，充分应用金融机制释放社会资本配置养老服务资源的活力。

3.3 我国养老服务业政策目标多元化

在政策目标协同上，建设养老服务设施、提供社区居家养老服务、提升养老机构、推进医康养融合养老服务发展与促进养老服务消费市场发展均表现出较高的协同。政策目标的实现依托于政策措施的运用，我国养老服务业政策目标趋于多元化发展，各目标在年度间有所波动，但整体呈上升趋势，说明不同政策目标与养老服务消费市场协同程度不断改善，在增长过程中不同目标的协同程度存在差异。社区居家养老服务与养老服务消费市场发展目标始终处于较低阶段，但实际情况是我国老年人对社区居家养老服务的需求程度很高，特别是对社区健康医疗服务的需求。^[10]这主要是由于社区居家养老分为政府主办、层级联动，政府主导、中介运作，政府资助、机构主办，政府购买、市场运营四种模式，政府参与较多，在政策措施方面也更加依靠财政税收措施，但在实现养老服务市场化过程中离不开养老服务消费市场发展，因此政策内容涉及方面应尽力协调政府与市场关系，做到既满足老年人需求，又实现养老服务企业利润，促进社区、居家养老服务市场化良好有序发展。

4 建议 4.1 加强顶层设计的系统性和分层落实的针对性

由于老年人不同年龄阶段需求结构不同，养老服务业需要提供差异化服务，政府支持政策需更加多样化。因此，我国政府在后续养老服务业发展政策制定过程中，应注重政策战略性和系统性建设与针对性建设相结合的思维理念，增强政策设计的科学性，并进行长远规划。根据最新修订的《老年人权益保障法》，围绕“社区居家相协调，医养康养相结合的养老服务体系”为总体框架，要求完善政策、创新措施、满足社会需求。养老服务业要与人口、产业、医疗卫生、社会保障等政策相协调，重视顶层设计，逐步使养老服务领域内法律、法规、规范性文件和政策措施在纵向上相连贯、横向上相协调，形成脉络清晰、内容完整的有机体系。

4.2 适度提高我国养老服务业政策的力度

我国养老服务业政策数量增多，但政策平均力度却下降。随着法制化进展以及政策协同的逐渐增强，政策力度的过度降低不利于养老服务业政策的制定和实施，也不利于政策长期协同及实施力度的增强。因此，加强制度建设尤为重要，如在养老服务业人才培育方面，确定以职业教育为主体，学历教育和职业培训并重的养老服务业人才培养培训体系，制定涵盖专业技能、人文素养等多维度的养老护理员综合评价标准等；在法律制度方面，出台《老年人养老服务消费者权益保护条例》、《老年人保健用品消费保护赔偿条例》等法律条例，从而增强政策平均力度。

4.3 加快我国养老服务业政策措施由单一向综合利用转变

加大金融、财政税收和土地补贴措施的利用程度，大力发挥政府主导下市场经济发展机制。通过完善金融组织、创新信贷产品、拓宽融资渠道等金融措施，推动“养老+金融”的融合发展，引导社会资本进入养老服务业。养老服务业以市场化形式发展的过程中需要强化和完善金融、财政税收和土地供应、人事和社会参与措施间的协同效应，综合利用多种措施来发展养老服务业。如推进医康养融合养老服务发展，要充分发挥社会力量的作用，鼓励社会资本、社会组织及团体参与，建立多元化筹资渠道，丰富养老服务专业人才库，搭建起由医养结合型养老机构、居家护理服务机构、日间照料中心等构成的医养结合服务网络。政府通过多元政策措施的实施，促使多元主体协调积极发展，提升资源的利用率，做到资源最优配置，保障养老服务业良好发展。

4.4 培育养老服务业发展的自发性动力

现阶段我国养老服务业政策目标发展呈现多元化均衡发展态势，需要优化养老服务设施、社区和居家养老服务、医养康养融合养老服务等方面政策的制定，除了框架性的政策外更需要充实政策面，为政策目标量身定制政策措施，两者相辅相承，使政策效果具有高质量和可持续的特点，要继续加强社区、居家养老服务和养老机构与养老服务消费市场之间的协同，并逐步改善和优化不同目标在实现过程中的协调问题，从而培养养老服务业发展的自发性动力。

5 本研究的局限性

一是本文数据处理仅采用乘数代表政策措施与政策目标的协同度，未来可直接从内容出发在编码阶段通过NVivo质性分析软件多层次量化政策指标，在政策网络基础上进行协同度计量。二是本文政策评分主要采用专家评分法，虽经过一致性检验，但仍存在主观性问题，未来可选择词频分析软件辅助评分，通过更加客观的评分方式解决此问题。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。