大力发展居家社区医养结合服务，为“9073”“9064”养老格局(即90%左右的老年人在居家养老，7%或6%左右的老年人依托社区支持养老，3%或4%左右的老年人在机构养老)下绝大多数在社区和居家养老的老年人提供优质高效的医养服务是我国积极应对人口老龄化的重要战略选择。作为服务的直接提供者，医养结合服务人才是发展居家社区医养结合服务的关键支撑要素，其数量、质量、结构直接决定了居家社区医养结合服务的质量和对老年人需求的满足程度。^[1-2]

美国、英国、德国、日本等^[3-4]较早进入老龄化社会的发达国家已建立了较为完备的医养结合人才分层培养和在职培训体系、分级认证和准入制度、来自政府或用人机构的经费支持来源以及薪酬福利提升机制。以日本为例，20世纪90年代起扩建相关专业人才教育机构并建立从中央到地方全方位的人才培训体系，培养了大量介护福祉士、社会福祉士、管理营养师、精神保健福祉士等专业人才，且十分重视从政策法律层面保障医养结合人才的经济和社会地位，在2009年第二次修订《介护保险法》时特别提高了医养照护人员报酬。^[5]我国医养结合服务人才主要包括为老人提供医疗诊治、康复护理、精神慰藉、生活照料等服务的各类卫生技术人员、医疗护理员、养老护理员、社会工作者以及管理人员等^[6-8]，通过各种形式为社区居家老人提供医养服务，其中基层医疗机构的医护人员是家庭医生签约、家庭病床、上门巡诊等服务形式的主要提供者^[9-12]。近年来，我国增设老年医学、康复护理、医养结合、养老护理等专业和课程，完善职业教育、本科教育、研究生教育等分层培养体系；将内科老年医学、全科老年医学、老年精神病学、神经康复医学、临终关怀与姑息医学等纳入《专科医师规范化培训专科目录(2019年版)》，设立全国性的人才培训项目，加强相关专业人员的住院医师规范化培训和继续教育；指导各地建立养老护理员入职补贴和岗位津贴等人员激励制度，推进医养结合人才队伍建设。^[13-14]

然而，我国医养结合服务人才培养体系、人员使用长效机制等尚在建立完善阶段，人员数量普遍不足，基层医疗机构医护人员、养老护理员队伍结构不合理、专业能力有限且流动性大等问题突出^[15-17]，需要从制度层面加强衔接，完善职业发展路径、薪酬体系、激励机制等相关支持政策，提高医养结合相关专业的职业吸引力。梳理我国医养结合相关研究文献，发现学界对医养结合人才队伍的研究主要聚焦于护理人员群体和人才培养环节^{[3, 17-19]}，对医养结合政策的分析角度也较为综合^[20-22]，缺乏专门针对医养结合人力的政策研究。故本文对2013—2021年间我国居家社区医养结合相关政策中的人力政策进行系统分析，以期为促进我国居家社区医养结合人才队伍建设提供政策建议和参考。

1 资料与方法 1.1 资料来源

以“医养结合、居家社区、社区养老、居家养老、老年、老龄、高龄、失能、失智、安宁疗护、日间照料、家庭病床、护理、基本公共卫生服务、老年健康管理”等为关键词，从国务院、国家卫生健康委、民政部、国家发改委、人社部以及财政部等官方网站检索各国家级部门于2013年1月—2021年9月发布的政策文件140份，从中筛选出与居家社区医养结合相关政策文件68份，本文共纳入其中提及人力相关内容的政策文件31份。对纳入政策文本进行开放式编码并交叉核对，结合文本内容分析框架，最终共确定人才引进、人才开发、人才激励、人才保障、人才流动五类主题词(表 1)。

1.2 分析方法

参考人力资源管理过程理论，以人力资源规划、招聘与配置、培训与开发、绩效管理、薪酬福利管理、劳动关系等人力资源管理六模块为基础，结合医养结合领域特征和既往学者研究^[23]，建立政策文本内容分析框架，从人才引进、人才开发、人才激励、人才保障、人才流动五方面对居家社区医养结合相关人力政策文本内容展开分析。

2 研究结果 2.1 纳入政策的基本情况

本文共纳入政策文件31份。从发文时间来看，自2013年医养结合概念在国家政策中正式提出，人力政策数量稳步增加，2013—2018年间主要为方向性的引导和探索，包括对医养结合服务人员类型的界定、人才培养规划、机构人员配置标准、对医护人员到养老机构执业的引导等；2019年政策数量急速上升，共发文11份，占纳入总数的35.5%，随着医养结合各项政策逐步落实和深入推进，人力政策措施也逐渐具体，居家和社区养老服务改革试点、安宁疗护试点等工作将人才队伍建设列为重点领域和主要任务。

从发文部门来看，共有22个部门参与制定居家社区医养结合人力政策，国家卫生健康委发文最多(22)，其次为民政部(15)、国家中医药管理局(13)、国家发展改革委(11)、财政部(11)和教育部(9)等。从发文形式来看，31份政策文件中，21份为多部门联合发文，5个及以上部门联合发文的有12份，最多的有12个部门联合发文，均为综合性的政策文件，如《关于深入推进医养结合发展的若干意见》《关于促进中医药健康养老服务发展的实施意见》等。

从文件类型来看，以意见(12)和通知(12)为主，另有3份标准/指南/规范、2份规划、2份实施方案，以纲领性、指导性文件为主，具有操作性的2份实施方案出现在2019年以后，即《普惠养老城企联动专项行动实施方案(2019年修订版)》和《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，提到了护理人员的培养、引进和保障。

2.2 政策文本内容分析 2.2.1 人才引进

与人才引进有关的政策文件共12份，主要为岗位开发、机构人员配置标准、用人单位招用优惠、就业扶持等措施。岗位开发和人员配置标准的设定都是通过扩大就业需求来直接增加居家社区医养结合服务人员数量。对用人单位的招用优惠主要是减轻用人单位压力以增加人员招聘，同样属于扩大就业需求的方式。就业扶持政策是为了吸引人员从事医养结合服务，除一项政策提到住房保障外，其余均为概括性的表述(表 2)。

2.2.2 人才开发

人才开发政策文件数量最多，共计28份，包括纳入规划、完善学历教育体系、扩大招生规模、加强职业培训、扶持激励等措施。学历教育方面的措施主要为完善教育体系、扩大招生规模，除《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》为专门性的人才培养政策，对养老服务业人才的培养措施进行了系统阐述，其他13份文件均仅提及学历教育。提到职业培训的政策文件有26份，并且制定培训规范、实施全国性的培训项目以促进落实，培训的人员类型覆盖全面，护理人员(主要是养老护理员)职业培训的政策文件最多。另外还有4项扶持政策，激励学生、养老服务从业人员参加学历教育和职业培训(表 3)。

2.2.3 人才激励

提及人才激励相关内容的政策文件共5份。对于养老护理员，一是《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提到选拔优秀护理员提供落户、住房、子女就学的政策扶持，二是《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》中要求通过开展养老服务评先表彰项目、养老护理员技能大赛，建立对养老服务先进个人、获奖选手授予荣誉称号的褒扬机制。对卫生技术人员则主要从绩效分配、职称晋升、教育培训方面进行激励，激励对象包括到医养结合机构执业的医护人员和基层护士，涉及的政策有《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》《关于印发促进护理服务业改革与发展指导意见的通知》。

2.2.4 人才保障

人才保障相关的政策文件共12份，对卫生技术人员和护理员的保障政策文件数量相当，分别为8份和7份。对卫生技术人员，主要是养老机构内卫生技术人员在职称评定、科研立项、继续教育等职业发展方面与医疗机构卫生技术人员的同等待遇保障，以及医疗机构卫生技术人员到养老机构巡诊的医疗责任险缴纳；对医疗护理员、养老护理员重点在于对其工资待遇、社保缴纳等薪酬福利的保障，此外对于养老护理员还强调了完善职业技能等级认定制度以保障其职业发展(表 4)。

2.2.5 人才流动

涉及人才流动方面的政策文件共9份，主要针对提供医养结合服务的卫生技术人员，包括鼓励人员流动、建立人才流动机制、加强人才流动保障三类措施。流动形式主要是鼓励医护人员到养老机构和医养结合机构执业、多点执业或提供签约医疗服务，以及鼓励老年中医药技术人员开设中医诊所或在中医诊所执业。流动机制包括医师区域注册制度、进修轮训机制。为促进医护人员到养老机构和医养结合机构提供服务，政策文件在薪酬待遇、职称评定、科研立项、技能鉴定、职业培训等方面提出了对流动人员的保障措施(表 5)。

3 讨论

居家社区医养结合人力政策为居家医养结合人才队伍建设提供了政策指导和支撑，呈现出以下特点：一是从外部特征来看，政策发文基本覆盖了所有相关部门，并且多部门联合发文比例高，政策协同性较好；二是从人力资源管理的环节来看，各环节的措施均有涉及，系统性地促进医养结合人才数量的增加、能力的提升以及对人才的充分利用；三是从政策措施来看，根据人员特征，对从事医养结合服务的卫生技术人员和护理员采取的措施各有侧重，对养老护理员、医疗护理员的培养培训、保障和激励措施的层次更为基础。医养结合的概念在我国尚不成熟，相对而言人力政策的发展已有较大进展，但是在发文类型、人力资源管理环节和政策措施的采用方面，仍然存在许多不足。

3.1 政策系统性不足，配套支持政策欠缺

专门性的居家医养结合人力政策较为缺乏，大部分为提及性政策，未能形成完整的政策体系。而提及性政策中多采取策略性措施，缺少具体措施和方案，政策的可操作性不足。政策文种类型多为“意见”“通知”等指导性文件，也反映了政策缺乏操作性的问题。如在人才开发政策中，尽管多次提到通过院校专业学科设置、扩大招生规模等手段来加大医养结合人才培养力度，但相关的配套支持政策并未出台，人才培养缺少统一的规划指导，课程开展缺乏规范性。^[15-16]

3.2 各环节政策不均衡，人才激励政策匮乏

居家社区医养结合政策以人才开发为重点，从源头上增加人才供应，符合目前老年医学、护理员等专业人才培养体系不健全、人员数量严重不足、质量不高的现实情况。人才引进、人才保障和人才流动政策并行发力，将进一步扩充人才队伍，其中对卫生技术人员向医养结合机构、养老机构流动的政策引导是解决目前养老机构医疗短板的重要措施。但是核心环节人才激励政策的缺乏将影响以上各个环节政策的执行，加之养老服务行业的社会认可度低，没有对人员薪酬福利、职业发展等方面的足够激励，将难以吸引优质人才进入并以较高的积极性持续服务于居家社区医养结合领域。^[24]

3.3 策略措施较为单一，未能形成政策合力

一项政策目标的实现往往需要选取适当的多项政策措施进行协调配合，形成政策合力，居家社区医养结合人力各环节政策多以单一性的措施为主，缺少综合手段，政策的实施效果将大打折扣。^[20]比如人才引进政策中岗位开发、人员配置标准和招用优惠等措施均为医养结合人才就业创造了需求，但是扶持优惠政策较少且较为笼统，无法吸引人员应聘和留用，将导致机构人员配置不达标和岗位空缺。同样，针对护理员的人才开发政策以职业培训为主，系统性的学历教育政策不完善，虽然职业培训在短期内能够提高护理人员数量和技能水平，但不利于解决长期以来护理员队伍学历偏低、专业素质不高的问题，不利于人才结构优化和服务能力提升。^[3]

3.4 缺乏居家社区医养结合人力的针对性政策

目前，关于居家社区医养结合人力的规定融合在医养结合人力的整体政策框架下，现有政策也仅在人才引进环节有针对居家社区医养结合服务的岗位开发和人员配置措施，其他环节均无针对性措施，这就导致地方政府在政策执行中的理解不同和自由裁量权的扩大，人才招用优惠政策、人员保障和激励政策不一定能够应用于居家社区医养结合机构。从服务提供的主体来看，尽管目前对于基层医疗机构开展居家社区医养结合服务、机构医养结合服务向社区和家庭延伸已有诸多政策引导和地方实践，这些机构的医养结合专业人员也是居家社区医养结合服务的重要主体，但是对这类人员提供相应服务缺乏针对性的激励、流动和保障措施，势必会影响服务的实际提供。

4 建议

基于上述讨论，提出以下三项政策建议：一是细化完善配套政策，各部门应根据职责跟进制定相关配套政策，系统推进居家社区医养结合人才队伍建设，如医养结合专业的教学标准、从业人员职称评定方案、多点执业实施细则等。二是制定针对居家社区医养结合的人力政策，充分考虑居家社区医养结合服务主体的特点，对居家社区医养结合机构的人才引进和使用的各环节扶持政策做出明确规定，对不同机构提供居家社区医养结合服务的人员给予保障和激励。三是完善激励机制，强化其他各环节政策执行和效果。如：人才引进环节的人员落户、住房保障、子女教育等扶持政策，对在社区提供服务的人员给予更多倾斜；人才开发环节增加对院校专业设置和招生的政策、经济支持；人才保障环节，建立医养结合专业特殊岗位的津贴补助制度，包括对基层医疗机构医护人员提供居家社区医养结合服务的津贴补助，明确医养结合人员的职称晋升政策；人才流动环节要从职业发展、薪酬待遇等方面制定更具有吸引力的引导医护人员到居家社区医养结合机构的激励政策。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。