1 引言

随着老龄人口占比不断增加、人类预期寿命日益延长，人类社会的生活生产方式都在发生改变。^[1]其中，老年人失能失智的发生率随着人口预期寿命的增长而迅速攀升是人类社会面临的最直接且最不可逆的挑战。^[2]截至目前，我国失能老人数量已超过4 000万。^[3] 2006年，我国在《关于加快发展养老服务业的意见》中首次提出了“支持发展老年护理、临终关怀服务业务”。在之后的10年里，相关内容相继出现在养老、医疗、残疾人保障等领域的政策文件中，但老年长期照护政策碎片化的问题也逐渐浮现。^[4] 2016年5月，习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时提出要建立“相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度”。同年7月，国家启动了长期护理保险试点工作。截至目前，其试点范围已扩大至49个城市。2021年11月，中共中央国务院进一步将“加强失能老人长期照护服务和保障”确立为新时代老龄工作的重要任务。2022年10月习近平总书记在党的二十大报告中明确提出了“建立长期护理保险制度”的工作目标。

随着长期护理保险试点进程的推进，有关“老年长期照护政策”的研究也呈增长趋势。相关研究主要聚焦于对不同国家老年长期照护政策的比较分析^[5-7]、对我国长期护理保险试点政策的研究^[8-9]以及对老年长期照护政策体系构建的研究^[10]。但目前鲜有研究对已出台文件进行整体性分析，以呈现我国老年长期照护政策的“全貌”。老年长期照护政策体系的建立与完善是我国落实积极应对人口老龄化战略的重要保障，而政策工具作为达成政策目标的手段和方式^[11]，其选择与应用是影响政策执行效果的关键因素^[12]。为弥补上述研究的不足，本文以政策工具为研究视角，运用内容分析法，对国家层面颁布的有关失能老人长期照护的政策文本进行量化分析，以呈现我国老年长期照护政策的基本现状，考察政策工具选择和应用的合理性，剖析其存在的主要问题并提出改进建议，为老年长期照护政策体系的设计与优化提供参考。

2 老年长期照护政策分析框架

合理的政策结构需要体现政策手段与政策目标的有机结合。因此，本文将基于政策工具维度和政策目标维度构建我国老年长期照护政策的二维分析框架。

2.1 X维度：政策工具维度

公共政策学者罗斯韦尔(Rothwell)和泽哥菲尔德(Zegveld)将政策工具分为供给型、需求型和环境型，每种类型又细分成若干个政策子工具。^[13]这种分类方式在国内学界得到了广泛的应用^{[12, 14]}，本文借鉴这种分类方法，将老年长期照护政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型。供给型政策工具是指对老年长期照护起直接推动作用的政策，包括人才培养、资金投入、科技信息支持和基础设施建设。需求型政策工具是充分调动政府、企业、社会组织等多主体供给的积极性，拉动老年长期照护发展的政策，主要包括政府购买服务、服务外包、政府补助、示范/试点项目以及公私合作等。环境型政策工具是指政府通过目标规划、金融支持、税费政策、法规管制以及应对性措施等方式为老年长期照护的发展提供有利的政策环境，间接地推动老年长期照护的发展(表 1)。

2.2 Y维度：政策目标维度

政策工具的运用要有助于政策目标的实现，因此我们不仅要分析政策发挥作用的方式，还要揭示政策工具如何促进老年长期照护政策目标的实现。为此，我们需要增加一个新维度——积极老龄化维度(政策目标维度)。积极老龄化作为目前最前沿的老龄化理论，已成为全球应对人口老龄化的主要战略。^[15]世界卫生组织将“健康”“保障”和“参与”三支柱列为行动策略。^[16]这三个行动支柱既是老龄政策目标的具体策略，也是政策目标的具体呈现形式。鉴于此，我们将老年长期照护政策目标分解为健康、参与和保障三个子目标，构成分析框架的Y维度。具体来看，“健康”是指老年长期照护政策需要基于失能老人的需要和权利，为其提供全方位的健康和社会服务。“保障”是通过维护失能老人社会、经济和身体保障权利和满足其需要，保证失能老人的社会保障权益、安全和尊严。“参与”是为失能老人提供终身的教育、学习以及帮助失能老人参与到为其提供的长期照护服务中。不同政策子目标对政策工具类型的需求有所差异，不同类型的政策工具对不同政策子目标也会产生不同的效用。综合上述两个维度特征，借鉴相关研究成果，本文构建了老年长期照护政策的“工具—目标”二维分析框架(图 1)。

3 资料来源与文本编码 3.1 资料来源

本研究以“失能老人”“失智老人”“长期护理”“长期照护”“不能自理”等为关键词，从“北大法宝”数据库中的“中央法规”获取政策文本，并通过国务院、人社部、民政部、国家卫健委、国家医保局等中央政府及各部委网站进行查漏补缺，共收集到符合条件的政策文本500余份。为保证政策样本选取的准确性和代表性，按照以下四个原则对上述政策文本进行筛选和整理：(1)在发文时间和时效性上，选取自2006年《关于加快发展养老服务业的意见》颁布至2022年12月31日止的政策文本，并保留其中现行有效和尚未生效的政策；(2)在发文机构维度，选择发文单位是中共中央、全国人大、国务院及其组成部门、国务院直属机构、国务院直属事业单位；(3)政策内容要明确提及失能老人或包含失能老人在内的照护服务，而笼统地泛指老年人保障的政策文本不予选择；(4)选择能直接体现政府对老年长期照护发展所持态度的政策文本，主要包括法律法规、决定、意见、(暂行)办法、通知等。最终整理有效政策文本125份。

3.2 政策文本编码

根据已经构建的二维分析框架，按照“政策序号—章节序号—条款序号—要点排序”的方式进行编码。例如，编码“1-7-2-2”表示序号为1的政策中的第7章第2个条款中的第2个要点排序的政策内容(表 2)。

3.3 信度与效度检验

为了检验判断者间的信度，本研究邀请政策研究领域的3位专家对随机抽取的50个政策文本进行一致性检验。经过专家测定，本研究的类目设置信度系数为1；政策工具维度的一致性系数为0.98、政策目标维度的一致性系数为0.88，均符合信度要求。在效度检验中，本文设定的效度分值区间为[0, 5]。其中，0表示本文所确定的分析类目或分析框架完全不能反映研究目的，5表示完全可以反映研究目的。经过专家打分，本文的类目效度均值为4.68，框架效度的均值为4.67，均具有较高的效度。

4 政策文本量化分析 4.1 X维度的分析

基于划分的“供给型”“环境型”与“需求型”三种政策工具类型，依据政策文本编码归类，统计得出老年长期照护政策工具的使用情况(表 3)。

按照条款项目数计，环境型政策工具使用最多，共121条，占51.27%；需求型政策工具次之，共67条，占28.39%；供给型政策工具共48条，使用频率最低，占20.34%。通过不同政策工具的统计分布情况可以看出，一方面，老年长期照护政策提供了多种的激励举措与规制措施，综合运用了供给型、环境型、需求型政策工具；另一方面，尽管三种政策工具都有所运用，但是使用程度存在差异。总体上，国家更注重间接策略，通过制定一系列法规、制度来规范老年长期照护参与主体行为，为老年长期照护创造一个有序的环境。但是，供给型政策工具的使用严重不足，导致老年长期照护供给缺少推动力。

4.1.1 环境型政策工具分析

当前，环境型政策工具的使用频率最高，其中“应对性措施”与“法规管制”共占70.24%，而“目标规划”“金融支持”与“税费优惠”三者相加不足30%。这表明政府更倾向于采用应对性措施、法规制度以及设定目标等间接策略为老年长期照护创造发展环境。“应对性措施”使用频率较高还受到新冠肺炎疫情的影响。自2020年1月以来，民政部、国家卫健委等部门颁布了一系列应对新冠肺炎疫情防控工作的通知，通过“应对性措施”为失能老人及其家庭成员提供保障。“法规管制”使用频率次之，一方面反映了当前老年长期照护制度规范建设的重要性与紧迫性；另一方面也说明国家正在有计划、有步骤地逐步推进老年长期照护的法制建设，这有利于促进政府工作有法可依、有章可循，进而提高政府行政效率。但是“税费优惠”和“金融支持”作为老年长期照护企业降低成本和获得投融资的重要政策工具，其应用明显不足。这表明，社会资本参与老年长期照护的外部条件还不成熟，这两种政策工具在老年长期照护领域还未受到相关部门的重视。

4.1.2 需求型政策工具分析

需求型政策工具作用于需求方，其主要功能是通过直接控制与拉动需求的方式平衡老年长期照护的供需结构。与其他两种政策工具相比，需求型政策工具的作用效果更直接和有效。^[12]在需求型政策工具中，“政府补助(需方)”工具的使用频数最高，“示范/试点项目”与“政府购买服务”次之，“公私合作”与“服务外包”使用频数较低。其中，“政府补助(需方)”工具的使用主要是通过保险、补贴与救助的方式提高政策对象的支付能力，以拉动老年长期照护事业的发展。尽管“服务外包”工具只使用了3次，但这是长期照护服务供给机制创新的重要实践，是发挥商业性经营主体的专业性与高效性的有力举措。

4.1.3 供给型政策工具分析

供给型政策工具是直接作用于供给方，其主要功能是通过财力、物力、人力等方面的供给直接推动老年长期照护的发展。在已使用的供给型政策工具中，“基础设施建设”和“人才培养”是最主要的措施。这表明，一方面国家正在推动长期照护机构、护理型床位、无障碍设施等基础设施的建设；另一方面，通过加强老年护理学科建设，增加专业护理人员数量、提高专业人才素养。然而，“科技信息技术”政策工具的使用较为匮乏，仅为8.75%，不利于在“互联网+”时代背景下推进智慧照护的发展。此外，“资金投入”作为推动老年长期照护发展的关键和保障，相较于其他政策工具的推进效果更为直接，但是当前国家缺少针对老年长期照护领域“资金投入”政策工具的使用。

4.2 Y维度的分析

基于政策目标的三个子目标，依据政策文本编码归类，统计得出老年长期照护政策工具在政策目标上的分布结果(表 4)。总体上，政府在“健康”“保障”“参与”三个子目标上均运用了多种政策工具，但是政策工具及其内部子工具在不同的政策目标中的使用都有所差别。政策工具主要应用在“健康(52.63%)”维度，其次是“保障(42.51%)”维度，而“参与(4.86%)”维度的运用最少。

将所运用的政策工具与三个政策子目标进行交叉分析后发现，“健康”目标维度中，“应对性措施”与“目标规划”是使用频数最高的两种政策工具。其中“应对性措施”的运用有助于创建多主体共同参与长期照护服务供给的社会氛围，而统一规划则可以有效防止因目标不明确而导致的资源浪费。在“保障”目标维度中，“政府补助(需方)”与“法规管制”最受关注。当前，这两种政策工具主要应用于特殊困难的失能老人群体，以帮助遭遇困境的失能老人抵御风险。在“参与”政策目标方面，政策工具的运用极为匮乏。其背后的原因可以归纳为以下两点：一是长期以来对失能老人的定位有所偏差，认为失能老人失去自理能力的同时也就失去了参与社会活动的可能性，因此政府缺少对“参与”维度政策工具的关注。但实际上，在借助辅助设备的情况下，失能老人具有参与社会活动的能力，并且参与社会活动对于促进失能老人身心健康、提升生活质量与生活满意度都具有积极作用。二是我国目前在老年教育、适老化设施建设、智能辅助系统开发等方面都还处于起步阶段，难以为失能老人提供参与社会活动所需的知识技能、基础设施与智能设备等，这些都限制了“参与”维度政策工具的应用与开发。

5 结论与建议 5.1 结论

从政策工具视角来看，国家层面综合运用了供给型、环境型和需求型政策工具，但是这三类政策工具使用不均衡、其内部子工具的结构不合理。首先，环境型政策工具使用最为频繁，但存在着“管制规划”过溢、“经济激励”不足的问题。其次，需求型政策工具使用不足，当前过于强调政府责任，注重政府的兜底保障，而缺少对服务外包、公私合作政策工具的使用，导致市场需求的拉动作用较弱。最后，供给型政策工具严重缺乏，尤其是科技信息支持和资金投入的使用频率较低。随着“互联网+护理服务”需求的增长，科技信息支持的力度会加强，资金投入也会逐步提高，供给型政策工具的直接推动作用会日益显现。

从政策目标维度来看，政策工具主要应用在“健康”维度和“保障”维度中，而在“参与”维度的使用严重不足。当前，政府较为注重政策工具在老年长期照护服务体系领域的应用，既注重供给型政策工具的推动作用又注重环境型政策工具对于政策环境的影响。与此同时，政府还侧重于通过需求型政策工具的使用来保障失能老人的社会保障权益。但是，政府忽视了失能老人社会参与的重要性，导致“参与”维度政策工具的应用极为有限。

从不同政策子工具与政策目标的交叉结果来看，首先，不同政策子工具在政策目标内部的使用与结论中第一部分政策工具的使用特点基本一致；其次，由于部分政策条款内容较为宽泛，导致政策子工具所对应的政策目标不够明确。这表明，一方面，部分政策子工具具有一定的普遍适用性，例如，“应对性措施”“法规管制”等政策子工具在三个政策目标中均有使用。另一方面，当前我国老年长期照护政策碎片化问题较为严重，缺少目标聚焦的专项性政策。

5.2 建议 5.2.1 打破政策碎片化现状，出台专项性的老年长期照护政策

一方面，国家应进一步明确主管部门。我国老年长期照护政策的制定主体涉及民政部、国家医保局、人社部、卫健委、财政部等多个部门，目前与老年长期照护相关的政策内容分散于各部门的政策文件中，不利于统一规划实施。国家需要进一步确定主管部门，建立不同部门之间的协同机制，在统一战略部署下实现政策工具的综合利用。另一方面，建立专项性的老年长期照护政策。目前我国还未建立老年长期照护领域的核心政策，导致老年长期照护的发展缺乏系统性与整体性、目标不明确，影响政策工具的实施效力。国家需要尽快出台专门促进老年长期照护发展的法规条例，运用法律手段规范各政府部门、企业、社会组织等主体行为。

5.2.2 优化政策工具结构，提高政策工具的实施效力

政府在选择政策工具时，需要充分考虑不同政策工具的特点及其能发挥的作用，平衡供给型、环境型与需求型政策工具架构，充分发挥这三者在直接推动、间接引导以及提供拉力的作用。一是提升供给型政策工具的使用比重。在老年长期照护服务供不应求的阶段，政府需要加大基础设施建设、人才培养、科技信息支持和资金投入政策工具的运用，并且平衡这四种子工具的比例结构，特别要注重科技信息支持与资金投入，促进“互联网+老年照护”的落地。二是调整环境型政策工具的运用强度并合理配置各子工具的结构。政府需要在提高税收优惠与金融支持的情况下，适当降低应对性措施、法规管制和目标规划的使用，发挥更强的环境影响力。三是强化需求型政策工具的使用。在继续增加政府补助(需方)与扩大长期护理保险制度试点范围的过程中，适当释放政府压力，通过加强服务外包、政府购买服务与公私合作政策工具的运用，提升社会组织与企业的积极性，激发社会与市场活力。

5.2.3 基于目标与过程导向，提升政策工具与政策目标的匹配程度

一方面，政策工具的选择要紧密贴合我国积极应对人口老龄化的战略目标，其政策工具的选择需要考虑在“健康”“保障”和“参与”三个政策目标维度的分布，确保其在老年长期照护服务体系、老年长期照护保障制度以及失能老人社会参与三个维度整体协调发展。另一方面，政策工具的选择要与老年长期照护发展的不同阶段相适应。老年长期照护制度的初创期、成长期与成熟期对政策工具的需求不尽相同。因此，政府要结合老年长期照护发展的具体情况，根据不同阶段的目标与需求合理选择政策工具，以推动不同阶段政策目标的实现。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。